VII SA/Wa 369/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargę oddala Przedmiotem skargi wniesionej przez stowarzyszenie – [...] w [...] jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania stowarzyszenia - [...],[...] od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia dla [...] Spółki z o.o. na budowę wielorodzinnego budynku mieszkalnego V kondygnacyjnego z wbudowanym garażem w podziemiu i przyziemiu w konstrukcji żelbetowej monolitycznej o liczbie mieszkań 68 wraz ze zjazdem i infrastrukturą techniczną (kat. obiektów budowlanych XIII i IV) na terenie działek nr ew. [...] i [...] z obrębu [...], położonych w [...] Dzielnicy [...] przy ul. [...], umorzył postępowanie odwoławcze. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409). Organ administracji publicznej drugiej instancji w uzasadnieniu przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia dla [...] Spółki z o.o. na budowę wielorodzinnego budynku mieszkalnego V kondygnacyjnego z wbudowanym garażem w podziemiu i przyziemiu w konstrukcji żelbetowej monolitycznej o liczbie mieszkań 68 wraz ze zjazdem i infrastrukturą techniczną (kat. obiektów budowlanych XIII i IV) na terenie działek nr ew. [...] i [...]z obrębu [...], położonych w [...] Dzielnicy [...] przy ul. [...]. Przy piśmie złożonym w dniu 3 września 2013 r. skierowanym do Wojewody [...] strona postępowania – M. Z. załączył odwołanie od ww. decyzji stowarzyszenia - [...],[...]- podpisane przez L. Z.. Jak stwierdził dalej Wojewoda [...], postępowanie odwoławcze podlega umorzeniu. Organ w uzasadnieniu swojej decyzji powołał się na treść art. 31 k.p.a. Ponadto stwierdził, że stowarzyszenie - [...],[...], nie było stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. przez Prezydenta Miasta [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...]Spółce z o.o. pozwolenia na budowę. Do wniesienia skutecznie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji niezbędne jest posiadanie statusu strony w danym postępowaniu, a w przypadku organizacji społecznej - postanowienia o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i literaturze przedmiotu przyjmuje się, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych. Organ wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, stanowiącym lex specialis w stosunku do k.p.a., przepisu art. 31 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Organ podkreślił, że podstawę materialnoprawną niniejszego postępowania o wydanie pozwolenia na budowę stanowi ustawa Prawo budowlane, która w art. 28 ust. 3, jako przepis szczególny, wyłącza stosowanie art. 31 k.p.a. w sprawach dotyczących pozwoleń na budowę. W świetle powyższych ustaleń organ odwoławczy przyjął, że zachodzi przesłanka braku legitymacji do złożenia odwołania przez [...], z przyczyn podmiotowych. Wyjaśnił, iż przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, wobec czego w każdej indywidualnej sprawie należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania w oparciu o art. 105 k.p.a. Sytuacja taka ma miejsce wówczas, gdy organ odwoławczy w toku postępowania ustali, że wnoszący odwołanie nie jest stroną, co ma miejsce w niniejszej sprawie. W skardze na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, strona skarżąca - stowarzyszenie [...] w [...] wskazała, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie została poprzedzona postępowaniem prowadzącym do wydania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Powołała się na przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a to na art. 5, art. 13, art. 44 i art. 72. Wskazała również na przepisy art. 31 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał bowiem, iż odpowiada ona prawu. Wyjaśnić należy, iż Sąd kontrolował w niniejszej sprawie decyzję Wojewody [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego, a spór w sprawie powstały na tle tej decyzji dotyczył w istocie kwestii możliwości dopuszczenia organizacji społecznej (stowarzyszenia) do postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Jak wynika bowiem z akt, decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Prezydent [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia dla [...] Spółki z o.o. w [...] na budowę wielorodzinnego budynku mieszkalnego V kondygnacyjnego wraz ze zjazdem i infrastrukturą techniczną, na terenie działek nr ew. [...] i [...]z obrębu [...], położonych w [...]Dzielnicy [...] przy ul. [...]. Przy piśmie złożonym w dniu 3 września 2013 r. skierowanym do Wojewody [...] strona postępowania – M. Z. załączył odwołanie od ww. decyzji stowarzyszenia - [...]. Na skutek tego odwołania zapadła kontrolowana decyzja, w której organ przyjął, iż wskazana organizacja nie jest stroną postępowania i nie występuje w sprawie na prawach strony, i nie może skutecznie wnieść odwołania. Dla rozważenia powstałej w sprawie kwestii spornej wskazać trzeba, że stosownie do przepisu art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Ograniczenie tej ogólnej zasady dotyczącej możliwości udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, zawiera art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zapis art. 28 w ustępie trzecim zawiera bowiem regulację wyłączającą stosowanie w postępowaniu zmierzającym do wydania pozwolenia na budowę art. 31 k.p.a. Brzmienie tego przepisu zostało nadane ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Ww. przepis art. 28 Prawa budowlanego został następnie po raz kolejny zmieniony, tj. na mocy art. 140 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), dodano do art. 28 ustęp czwarty, który stanowi że przepisów ust. 2 i 3 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W takim przypadku stosuje się art. 44 ww. ustawy. Z powyższego wynika, że zasadą jest wyłączenie udziału organizacji społecznych ze wszystkich postępowań prowadzonych w sprawie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego), za wyjątkiem postępowań w tym przedmiocie wymagających udziału społeczeństwa. Dodać przy tym trzeba, iż znajdujące wówczas zastosowanie przepisy art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko dotyczą jedynie organizacji ekologicznych, w tym tych, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Nadto, w kontekście omawianych przepisów, zauważyć również trzeba, iż obowiązuje przepisy wyraźnie precyzują sytuacje, w których możliwy jest udział w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę organizacji społecznej - warunkiem tego udziału jest ustalenie, że postępowanie to wymaga udziału społeczeństwa. Postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest zaś tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego. I tak, z art. 88 ust. 1 i art. 90 ust. 2 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) wynika, że w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę udział społeczeństwa jest wymagany wyłącznie w sytuacji ponownego przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, która jest dokonywana w ściśle określonych przypadkach. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 88 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, ponowną ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę przeprowadza się, jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach bądź na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji lub jeżeli organ właściwy do wydania decyzji stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dostrzegając powyższe stwierdzić w efekcie należy, iż żadna z powyższych sytuacji nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 2013 r. nie było prowadzone postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach konieczność przeprowadzenia w ramach pozwolenia na budowę oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Nie został również złożony wniosek, o którym mowa w art. 88 ust. 1 pkt 1 i nie stwierdzono zmian względem wymagań z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w istocie bowiem jej nie wydano. Powyżej poczynione wywody pozwalają w efekcie na stwierdzenie, iż w niniejszej sprawie brak było podstaw do udziału w postępowaniu o pozwoleniu na budowę jakiejkolwiek organizacji ekologicznej, w tym skarżącego Stowarzyszenia. Postępowanie to nie wymagało bowiem udziału społeczeństwa z uwagi na brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Konsekwentnie do tego skarżące Stowarzyszenie nie mogło przyłączyć się do postępowania i skutecznie wnieść odwołania od decyzji I instancji z dnia [...] sierpnia 2013 r. Z tych też przyczyn Sąd uznał, iż orzeczenie organu II instancji o umorzeniu postępowania odwoławczego z odwołania Stowarzyszenia było prawidłowe. Dodatkowo warto w tym miejscu wskazać, iż przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zostały określone w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.). Wymienione rozporządzenie wymienia w § 2 przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a w § 3 przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Przedmiotowa inwestycja objęta pozwoleniem na budowę nie jest wymieniana w § 2 wymienionego rozporządzenia. Nie ma także zastosowania do niej § 3 tego rozporządzenia, choć należało zwrócić uwagę na przepis § 3 ust. 1 pkt 53 i 56. Paragraf 3 ust. 1 pkt 53 stanowi, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowę mieszkaniową wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą: a) objętą ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: - 2 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, - 4 ha na obszarach innych niż wymienione w tiret pierwsze, b) nieobjętą ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: - 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, - 2 ha na obszarach innych niż wymienione w tiret pierwsze. Natomiast § 3 ust. 1 pkt 56 wymienionego rozporządzenia stanowi, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się garaże, parkingi samochodowe lub zespoły parkingów, w tym na potrzeby planowanych realizowanych lub zrealizowanych przedsięwzięć, o których mowa w pkt 50, 52-55 i 57, wraz z towarzyszącą im infrastrukturą, o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż: a) 0,2 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, b) 0,5 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a. Analiza materiału sprawy prowadzi jednak do wniosku, że wymienione przepisy nie znajdowały zastosowania do zamierzonej inwestycji. Ze znajdującego się w aktach sprawy projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją I instancji wynika bowiem, że "inwestycja nie jest ujęta w par. 3 ust. 1 pkt 53 oraz par. 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z par. 3 ust. 1 pkt 53 ww. rozporządzenia powierzchnia zabudowy wynosi 0,14 ha i jest mniejsza od określonej w rozporządzeniu wartości 4 ha oraz zgodnie z par. 3 ust. 1 pkt 56 ww. rozporządzenia powierzchnia użytkowa garażu wynosi 0,27 ha i jest mniejsza od określonej w rozporządzeniu wartości 0,5 ha" (str. 7 projektu budowlanego z dnia 4 marca 2013 r. sporządzonego przez projektanta M. J.). Z tych też przyczyn w analizowanym przypadku nie miała w ogóle zastosowania ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a przez to wyłączona była możliwość zastosowania przepisu art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego. To zaś oznacza, iż w postępowaniu tym znajdowała zastosowanie zasada przewidziana w art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego, wyłączająca udział organizacji społecznych w tego rodzaju postępowaniu, a przymiot strony przysługiwał tylko podmiotom wskazanym w treści art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Dostrzec jednocześnie trzeba, iż z decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. o pozwoleniu na budowę wynika, że obszar oddziaływania obiektu przedmiotowej inwestycji obejmuje działki o nr ew. [...],[...]i [...] z obrębu [...]. Stowarzyszenie [...] nie posiada tytułu prawnego do żadnej z tych działek, na taką też okoliczność nie powoływała się w sprawie. W tej sytuacji za całkowicie uzasadnione należało uznać stwierdzenie organu II instancji o braku przymiotu strony po stronie wnoszącego odwołanie, co uzasadniało zastosowanie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Stosownie bowiem do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98, stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną, następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Reasumując, Sąd nie doszukał się w sprawie takich naruszeń prawa, które skutkować winny uchyleniem zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.