II FSK 389/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Grażyna Nasierowska (sprawozdawca), Sędzia NSA Tomasz Zborzyński, Sędzia WSA del. Alicja Polańska, Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2014 r. sygn. akt III SAB/Wa 29/14 w sprawie ze skargi W. G. na bezczynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 6 listopada 2014 r., III SAB/Wa 29/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi W. G. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzył Prezydentowi W. grzywnę w wysokości 100 (sto) złotych, zaś w pozostałym zakresie umorzył postępowanie. Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji wynikało, że skarżący złożył do Burmistrza B. skargę na nienależyte wykonywanie działań oraz naruszenie praworządności przez pracowników Referatu Podatków i Opłat Wydziału Budżetowo-Księgowego dla B. Burmistrz udzielił Skarżącemu odpowiedzi w piśmie z 6 lutego 2014 r. Pismem z 14 lutego 2014 r. skarżący na podstawie art. 141 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r.- Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) w związku z art. 233 Kodeksu postępowania administracyjnego złożył ponaglenie do załatwienia sprawy przez Prezydenta W., ponieważ sprawa jest załatwiana niezgodnie z zasadami prawa procesowego. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w piśmie skierowanym do Burmistrza B. zawarł wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie art. 233 K.p.a. Jego wniosek powinien był spowodować wszczęcie postępowania i zakończenie go wydaniem decyzji w trybie art. 207 § 1 O.p. lub art. 208 § 1 O.p., zaś Burmistrz udzielił skarżącemu odpowiedzi zwykłym pismem. Postanowieniem z 23 kwietnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 141 § 2 O.p. uznało ponaglenie skarżącego za nieuzasadnione. SKO wskazało, że wbrew twierdzeniu skarżącego Burmistrz B. nie ograniczył swojej odpowiedzi wyłącznie do pisma z 6 lutego 2014r., ale w dniu 10 lutego 2014 r. wydał postanowienie o zarachowaniu kwoty 67 zł wpłaconej przez skarżącego w dniu 10 stycznia 2014 r. Skarżący pismem z 5 maja 2014 r. wniósł skargę na bezczynność Prezydenta W., zarzucając naruszenie art. 121 § 1, art. 125 § 1, art. 139 § 3 i art. 140 § 1 O.p. przez przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Skarżący wniósł o zobowiązanie Prezydenta W. do wydania w sprawie decyzji na podstawie art. 207 § 1 O.p. lub postanowienia na podstawie art. 165a O.p. oraz postanowień na podstawie art. 62 § 4 O.p. w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi. W przypadku zaś uwzględnienia skargi skarżący wniósł o orzeczenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że wobec tego, że Skarżący nie uiścił należnego podatku od nieruchomości za 2009 r., to organ mógł wpłaconą w 2010 r. kwotę zaliczyć najpierw na zaległości podatkowe, a nie na bieżące zobowiązanie. Decyzja wymiarowa z listopada 2009r. nie wynikała z bezczynności organu podatkowego, gdyż zgodnie zobowiązującymi przepisami organ może ją doręczyć najpóźniej 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Ponadto Skarżący w styczniu 2014r. zapłacił wszelkie zaległości, zaś w maju 2014r. wydano postanowienie o zaliczeniu poszczególnych wpłat. Z akt administracyjnych wynika, że Prezydent W. w dniu 13 maja 2014 r. wydał pięć postanowień o zaliczeniu ww. wpłat skarżącego na poczet zaległości w podatku od nieruchomości. Postanowienia zostały doręczone skarżącemu (oświadczenie skarżącego do protokołu rozprawy z 6 listopada 2014r.). Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, iż przedmiotowa skarga była dopuszczalna, albowiem zarzucana bezczynność dotyczyła niewydania rozstrzygnięcia w przedmiocie zarachowania wpłat dokonanych przez Skarżącego w 2010 r. na zaległe i bieżące zobowiązania w podatku od nieruchomości. Jak wynika z akt sprawy Skarżący w dniu 14 lutego 2014r. skierował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie ponaglenie w związku z bezczynnością organu pierwszej instancji - Prezydenta W. Oznacza to, iż Skarżący przed wniesieniem skargi na bezczynność wyczerpał tryb przewidziany w art. 141 § 1 O.p. Rozpatrując niniejszą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga była dopuszczalna, bowiem zarzucana bezczynność dotyczyła niewydania rozstrzygnięcia w przedmiocie zarachowania wpłat dokonanych przez skarżącego w 2010 r. na zaległe i bieżące zobowiązania w podatku od nieruchomości. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że już po wniesieniu skargi, Prezydent W. 13 maja 2014 r. wydał postanowienia o zarachowaniu wpłat dokonanych przez skarżącego na zaległe i bieżące zobowiązania w podatku od nieruchomości. Doszło więc do sytuacji, że ustał stan bezczynności, a skarga na bezczynność organu była rozpatrywana przez Sąd już po zakończeniu postępowania administracyjnego objętego skargą. Tym samym znalazł tu zastosowanie art.161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., gdyż żądanie skargi w zakresie jej pkt 1 stało się w ocenie Sądu orzekającego bezprzedmiotowe. Prezydent Miasta do chwili wyrokowania przez Sąd w niniejszej sprawie wydał bowiem rozstrzygnięcie merytoryczne. Tym samym zobowiązywanie tego organu do wydania żądanego rozstrzygnięcia stało się zbędne. Dlatego też w pkt 3 wyroku umorzono postępowanie – co należy odnieść do żądania skargi w zakresie zobowiązania organu do wydania wskazanych tam rozstrzygnięć. Sąd podkreślił też, że wydanie przez organ rozstrzygnięć już po wniesieniu skargi do Sądu nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a.) oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2 P.p.s.a.). O uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można mówić nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a stosownie do art. 149 § 2 P.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż Prezydent W. w dacie złożenia skargi nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku załatwienia sprawy co oznacza, iż pozostawał w bezczynności. W niniejszej sprawie Skarżący 13 stycznia 2014 r. złożył w Urzędzie [...] skargę, w której zawarł wniosek o wszczęcie postępowania w trybie art. 233 O.p. oraz wskazał na naruszenie prawa poprzez niewydanie postanowień na podstawie art. 62 § 4 O.p. tytułem zarachowania wpłat dokonanych w roku 2010 na poczet zobowiązań podatkowych za rok 2009 r. Termin, o którym mowa w art. 139 § 1 O.p., dotyczący załatwienia spraw w niniejszej sprawie rozpoczął bieg w dniu dokonania zaliczenia wpłat skarżącego na zobowiązanie w podatku od nieruchomości za 2009 r. Z akt sprawy nie wynika dokładna data dokonania przez organ zarachowania. Skoro jednak w aktach sprawy znajdują się dokumenty wskazujące, że w związku z zarachowaniem wpłat skarżącego organ podatkowy odnotował niedopłatę podatku od nieruchomości za rok 2010 r. i w związku z tym wysłał do skarżącego w dniu 18 listopada 2011 r. upomnienie, a następnie wszczął postępowanie egzekucyjne (tytuł wykonawczy z 13 czerwca 2013 r. oraz zawiadomienie o zajęciu prawa majątkowego z 2 stycznia 2014 r. ), to - zdaniem Sądu - do faktycznego zarachowania doszło przed wydaniem postanowień z 13 maja 2014r. W związku z tym, że żądanie wydania ww. postanowień przez organ zostało wykonane w dniu 13 maja 2014. (data wydania postanowień) nie ulega wątpliwości, że zestawienie wskazanych dat prowadzi do prawidłowego wniosku, że Prezydent W. dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu pierwszej instancji skoro organ ten wyjaśnił skarżącemu w piśmie z 6 lutego 2014 r. sposób zarachowania wpłat, to brak było jakichkolwiek powodów nie załatwienia sprawy również w okresie od wydania wspomnianego pisma do wydania żądanych postanowień, tj. 13 maja 2014 r., skoro informacja o sposobie zarachowania była podana przez organ już we wspomnianym piśmie i zadośćuczynienie żądaniu skarżącego wymagało tylko sporządzenia tej informacji w formie postanowienia, jak wymaga tego art. 62 § 4 O.p. W tej sytuacji Sąd uznał też za zasadne wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 §2 P.p.s.a., biorąc pod uwagę stopień zawinienia organu i przedmiot sprawy. Od powyższego wyroku Prezydent W. złożył skargę kasacyjną, w której zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest : art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność, podczas gdy Prezydent W. nie uchybił terminom załatwienia sprawy i nie pozostawał bezczynny, art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. poprzez uznanie, że bezczynność Prezydenta W. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy Prezydent W. informował Pana W. G. o sposobie zaliczenia dokonanych przez niego wpłat i ustosunkował się do składanych przez niego pism; art. 149 §2 P.p.s.a. poprzez wymierzenie Prezydentowi W. grzywny, podczas gdy nie zachodziły ku temu przesłanki; art. 141 §4 P.p.s.a. poprzez brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rzeczywistego i przekonującego wyjaśnienia przyczyn uznania, że Prezydent w. pozostawał w bezczynności. Prezydent W. wniósł o uchylenie wyroku w części, to jest dotyczącej punktu I, II i IV sentencji i przekazanie sprawy w tym zakresie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpatrzenia. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W piśmie sporządzonym przez skarżącego osobiście, skarżący uznał, że skarga kasacyjna jest bezzasadna. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu bowiem nie ma usprawiedliwionych podstaw. Sąd pierwszej instancji prawidłowo wyjaśnił, że bezczynność organu zachodzi, gdy nie dotrzymuje on terminu załatwienia sprawy, a także w przypadku odmowy wydania stosownego aktu czy podjęcia czynności, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga podjęcia takich działań. W ocenie organu nie pozostawał on w bezczynności i nie uchybił terminom załatwienia sprawy. Zarzut ten nie jest zasadny w świetle stanu faktycznego przyjętego w wyroku Sądu pierwszej instancji. Skarżący składając w dniu 13 stycznia 2014 r. w Urzędzie B. skargę dotyczącą "nienależytego wykonania działań oraz naruszania praworządności przez pracowników Referatu Podatku i Opłat Wydziału Budżetowo-Księgowego dla B." miał prawo oczekiwać załatwienia sprawy, to jest wydania postanowień o zarachowaniu dokonanych przez niego wpłat na podatek od nieruchomości. Nie stanowi załatwienia sprawy pismo Burmistrza [...] z 6 lutego 2014 r. Powinno być bowiem wydane postanowienie w sprawie zaliczenia wpłaty na poczet zaległości podatkowych. Należy podkreślić, że na takie postanowienie służy zażalenie (art. 62 § 4 Ordynacji podatkowej). Prawidłowa jest konkluzja, ze skoro żądanie wydania postanowień zostało wykonane w dniu 13 maja 2014 r. (po wniesieniu przez skarżącego skargi do WSA), to nie ulega wątpliwości, że Prezydent W. dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 149 §1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd pierwszej instancji prawidłowo wyjaśnił, że wydanie przez organ wspomnianych wyżej rozstrzygnięć już po wniesieniu skargi do Sądu nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2 P.p.s.a.). O uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można mówić nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a stosownie do art. 149 § 2 P.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. Niedopełnienie zatem przez Prezydenta W. w dacie złożenia skargi ciążącego na nim obowiązku załatwienia sprawy oznacza, iż pozostawał w bezczynności. Ordynacja podatkowa zobowiązuje generalnie organy podatkowe do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z art. 139 § 1 O.p. załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania dowodowego powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, chyba że przepisy niniejszej ustawy stanowią inaczej. Należy podkreślić, że dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została wykonana. Obojętne jest więc, czy przekroczenie przez organ ustawowego terminu odnoszącego się do podjęcia lub wykonania czynności jest zawinione czy też niezawinione (R. Hauser, M. Wierzbowski. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. 3.wydanie, Wyd. C.H.Beck, W. 2015, s. 614). Prawidłowo także Sąd pierwszej instancji orzekł o wymierzeniu grzywny. Zasądzenie na rzecz skarżącego kwoty pieniężnej w wysokości 100 (sto) złotych stanowi pewnego rodzaju zadośćuczynienie dla skarżącego za bezczynność organu. Instytucja grzywny ma na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności i pełni przede wszystkim funkcję prewencyjną. Całkowicie pozbawione są racji argumenty organu dotyczące naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 141 §4 P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku wbrew stanowisku organu nie budzi wątpliwości interpretacyjnych i w sposób jednoznaczny wskazuje na zaistnienie bezczynności. Nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla rozpatrywanej sprawy powołanie się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na fakt wydania decyzji wymierzającej podatek od nieruchomości za 2009 r., w której wskazano podatek do zapłaty w kwocie 171 zł oraz zawarto pouczenie, iż kwotę podatku należy uregulować w kasie Urzędu B. albo przelewem na rachunek bankowy urzędu. Należy bowiem pamiętać, że w relacji obywatel-urząd, to ten pierwszy jest w pozycji słabszej. Pisma informujące skarżącego o istnieniu zaległości z tytułu podatku od nieruchomości nie miały w rozpatrywanej sprawie znaczenia prawnego. Dopiero wydane postanowienia o zarachowaniu dokonanych wpłat pozwoliły na zgodne z prawem załatwienie wniosku skarżącego. Działania, które podejmują organy administracji publicznej musi cechować profesjonalizm i służyć mają one zapewnieniu zaufania do państwa i jego instytucji. Jest to jeden z głównych celów zasady uzasadnionych oczekiwań. Zasada uzasadnionych oczekiwań nie jest wyraźnie deklarowana w ustawach o postępowaniu administracyjnym, czy też postępowaniu podatkowym. Zasada ta zapewnia jednostce podstawowe gwarancje poszanowania jej interesów w sprawie spornej z władzami administracyjnymi i umożliwia uzyskanie odpowiedniej równowagi pomiędzy rozbieżnymi interesami w danej sprawie {por. Ochrona uzasadnionych oczekiwań w prawie administracyjnym i prawie UE. Wilno, 21-22 kwietnia 2016 r. Seminarium organizowane przez Naczelny Sąd Administracyjny Republiki Litewskiej i Stowarzyszenie Rad Stanu i Naczelnych Sądów Administracyjnych Unii Europejskiej (ACA-Europe)}. Z przytoczonych względów skarga kasacyjna została oddalona na podstawie art. 184 P.p.s.a.