II SA/Po 502/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant St. sekretarz sąd. Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2014 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Poznaniu z dnia [...] marca 2014 r. Nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją personalną nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., znak [...], Dyrektor Zakładu Karnego we W. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") i art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. nr 79 poz. 523 z późn. zm.) zwolnił J. K. z dniem [...] stycznia 2014 r. ze Służby Więziennej z powodu nieprzydatności do służby stwierdzonej w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w opinii służbowej z dnia [...] grudnia 2013 r. kierownik działu ochrony stwierdził nieprzydatność skarżącego do służby w Służbie Więziennej. Wobec uprawomocnienia się tej opinii organ I instancji wydał zatem powyższą decyzję, nadając jej jednocześnie rygor natychmiastowej wykonalności na mocy art. 108 § 1 k.p.a. z uwagi na względy prewencji ogólnej i interes społeczny. Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. J. K. odwołał się od powyższej decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w dniu [...] września 2013 r. został przyjęty do służby. Od dnia [...] stycznia 2014 r. do dnia [...] stycznia 2014 r. pozostawał na urlopie, przy czym wniosek urlopowy został napisany pod groźbą zwolnienia. Poza tym J. K. zaznaczył, że każdego dnia kierownik ochrony i dowódca zadawali mu bardzo trudne pytania. Dodał, że nie zgadza się z opinią służbową, która jest w jego ocenie nieprawdziwa. Ponadto skarżący wyjaśnił, że jego zachowanie, które mogło ewentualnie być przedmiotem zarzutów, miało charakter nieświadomy. Dopiero w dniu [...] lutego 2014 r. skarżący dowiedział się o chorobie – guzie mózgu. Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., znak [...], Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Poznaniu na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 96 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy o Służbie Więziennej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że w świetle art. 91 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej opinia służbowa z dnia [...] grudnia 2013 r. o nieprzydatności skarżącego do służby stanowi obligatoryjną przesłankę zwolnienia go ze służby. Tym bardziej, że opinia ta nie została zakwestionowana przez skarżącego. Z kolei zaskarżona przez niego obecnie decyzja z dnia [...] stycznia 2014 r. spełnia wszystkie wymogi formalne, a jej rozstrzygnięcie nie budzi wątpliwości. Organ odwoławczy dodał przy tym, że rygor natychmiastowej wykonalności wynika z art. 218 ust. 3 cytowanej ustawy. Pismem z dnia [...] marca 2014 r. J. K. zaskarżył powyższą decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Poznaniu z dnia [...] marca 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając jej naruszenie: (1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego oraz nierozpatrzenie go jako całości, a w szczególności niewyjaśnienie przyczyny zachowania skarżącego i nieprzeprowadzenia dowodu z dokumentacji medycznej, (2) art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, a w szczególności poprzez dowolne przyjęcie, że skarżący nie nadaje się do samodzielnego pełnienia służby, (3) art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji i użycie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń oraz (4) art. 107 k.p.a. poprzez niezawarcie wszystkich niezbędnych elementów decyzji administracyjnej, a w szczególności brak czytelnego wymienienia stron postępowania. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że organ II instancji nie odniósł się w ogóle do argumentów skarżącego, lecz poprzestał jedynie na odwołaniu się do opinii służbowej z dnia [...] grudnia 2013 r. Tymczasem J. K. podnosił, że powyższa opinia została wydana w okresie, gdy był on poważnie chory. Podczas badań przeprowadzonych w dniu [...] lutego 2014 r. wykryto bowiem u niego dużą kulistą masę guzowatą o wymiarach 71 mm x 58 mm x 70 mm. Następnie w dniu [...] lutego 2014 r. skarżący przeszedł operację guza sierpa mózgu okolicy czołowej prawej, penetrującego na stronę lewą do obszaru centralnego. Z informacji uzyskanych od lekarzy wynika, że stan skarżącego polegał na "byciu nieobecnym", braku podstawowych wiadomości i braku umiejętności logicznego wysławiania się. Tym samym stan zdrowia skarżącego miał bezpośredni wpływ na jego zachowanie w trakcie rozmów kwalifikacyjnych, jak i w toku całego postępowania. Dlatego też organy administracji publicznej powinny zbadać, czy wspomniana choroba miała wpływ na treść opinii służbowej, czego jednak nie uczyniły. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Poznaniu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. W trakcie rozprawy sądowej w dniu [...] października 2014 r. J. K. uzupełnił swoje stanowisko zawarte w skardze z dnia [...] marca 2014 r., dodając, że jego zachowanie w trakcie pełnienia służby przygotowawczej wynikało z choroby. W tym czasie zdarzało się bowiem, że nie pamiętał, gdzie zostawił samochód i potrafił go szukać trzy godziny, miał podwójne widzenie, nic go nie interesowało. Podkreślił, że nie powinien być zwolniony ze służby ze względu na wydanie opinii o nieprzydatności do służby, lecz ze względu na swój stan zdrowia, który uniemożliwiał mu wywiązywania się z obowiązków. Nie odwołał się od negatywnej dla niego opinii służbowej, gdyż w tym czasie nie zdawał sobie w pełni sprawy z jej konsekwencji oraz nie kontrolował w pełni swojego zachowania. J. K. zaznaczył, że cierpiał na szereg dolegliwości, tj. bóle głowy, senność, nietrzymanie moczu i stolca, bóle brzucha, krwawienie z nosa, zaburzenia pamięci i koncentracji oraz zaburzenia orientacji. Po raz pierwszy zgłosił się do lekarza w styczniu 2014 r. Podkreślił, że o swojej chorobie zaznaczył w odwołaniu, do którego dołączył wyniki badania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani podstawą prawną. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2014 r. poz. 173 z późn. zm.). Zgodnie z art. 96 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, funkcjonariusza zwalnia się ze służby w przypadku nieprzydatności do służby, stwierdzonej w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej. Stanowcze brzmienie tego przepisu oznacza z kolei, że wydawana w tym zakresie decyzja administracyjna nie opiera się na uznaniu administracyjnym. Jednocześnie należy podkreślić, że sąd administracyjny rozpoznający decyzję o zwolnieniu ze służby więziennej, wydaną w związku z wystawieniem negatywnej opinii służbowej, nie dysponuje kompetencją do kontroli ocen lub stwierdzeń zawartych w tej opinii. Wspomniana opinia służbowa podlega ocenie wyłącznie pod względem formalnym, a w szczególności pod względem jej kompletności i logiczności zawartych w niej uwag. Opinia służbowa stanowi bowiem przejaw prawa przełożonego do doboru swojej kadry. Powyższe stanowisko zostało również wyrażone w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2402/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.pl). Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy najpierw zauważyć, że w opinii służbowej z dnia [...] grudnia 2013 r. stwierdzono nieprzydatność J. K. do służby w okresie odbywania służby przygotowawczej (k. 6-8 cz. B akt osobowych skarżącego). Z adnotacji umieszczonej na tej opinii wynika zarazem, że skarżący zapoznał się z powyższym dokumentem w dniu [...] grudnia 2013 r. Jednocześnie materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy wskazuje, że w chwili wydawania decyzji personalnej nr [...] Dyrektora Zakładu Karnego we W. z dnia [...] stycznia 2014 r., znak [...] (k. 3 cz. C akt osobowych skarżącego), i decyzji nr [...] Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Poznaniu z dnia [...] marca 2014 r., znak [...] (k. nienumerowana akt adm. organu II instancji), opinia z dnia [...] 2013 r. pozostawała w mocy i nie została skutecznie podważona. Okoliczności te należy uznać za bezsporne, gdyż nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Tym samym prima facie spełnione zostały wymogi, o jakich mowa w art. 96 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, co otwierałoby drogę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby. Takie rozstrzygnięcie należy jednak w ocenie Sądu uznać za nietrafne i przedwczesne w kontekście rozpatrywanej sprawy. Należy bowiem zauważyć, że już w odwołaniu z dnia [...] lutego 2014 r. skarżący wskazywał na swoją ciężką chorobę, tj. guza mózgu, która negatywnie wpłynęła na jego zachowanie w trakcie odbywania służby przygotowawczej (k. nienumerowana akt adm. organu II instancji). Ponadto w skardze z dnia [...] marca 2014 r. J. K. zaznaczył, że w dniu [...] lutego 2014 r. wykryto u niego dużą, kulistą masę guzowatą o wymiarach poprzecznych 71 mm x 58 mm i wysokości 70 mm (k. 2-6 akt sądowych). Podniósł, że w dniu [...] lutego 2014 r. przeszedł operację guza sierpa mózgu okolicy czołowej prawej penetrującego na stronę lewą oraz do obszaru centralnego. Choroba ta mogła, zdaniem skarżącego w powołaniu się na informacje uzyskane od lekarzy, powodować poczucie "bycia nieobecnym", brak podstawowych wiadomości oraz brak umiejętności logicznego wysławiania się. Okoliczności te znajdują swoje potwierdzenie w załączonej do skargi dokumentacji medycznej, tj. w karcie badania diagnostycznego z dnia [...] lutego 2014 r., karcie informacyjnej leczenia szpitalnego z dnia [...] lutego 2014 r., karcie informacyjnej leczenia szpitalnego z dnia [...] marca 2014 r. (k. 7-8 akt sądowych). Dodatkowo z zawiadomienia o orzeczeniu nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., wystosowanego przez Wojewódzką Komisję Lekarską Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w P. wynika, że J. K. został zaliczony do I grupy inwalidów, przy czym uznano, że opisane inwalidztwo istnieje od dnia [...] stycznia 2014 r. (k. 36 akt sądowych). Okoliczności te mają istotne znaczenie dla sprawy, gdyż zgodnie z art. 38 pkt 8 ustawy o Służbie Wieziennej służbę może pełnić jedynie osoba posiadająca zdolność fizyczną i psychiczną do jej pełnienia. Jednocześnie z art. 97 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy wynika, że stosunek służbowy funkcjonariusza wygasa w przypadku ostatecznego orzeczenia przez komisję lekarską całkowitej niezdolności do służby. Zestawiając powyższe przepisy z art. 96 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy, należy zatem dojść do wniosku, że stwierdzenie nieprzydatności funkcjonariusza do służby dotyczy jedynie tych przypadków, gdy funkcjonariusz ten jest zdolny do pełnienia służby, ale posiadane przez niego zdolności i umiejętności są nieodpowiednie do zajmowania danego stanowiska. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie miała w ogóle miejsca. Przedstawiona wyżej choroba skarżącego wraz z orzeczeniem lekarskim z dnia [...] sierpnia 2014 r. wskazują jednoznacznie, że był on niezdolny do pełnienia służby ze względu na swój stan zdrowia. Ponadto znaczny rozmiar guza mózgu oraz wyznaczenie niezwłocznego terminu operacji po jego zdiagnozowaniu pozwalają przyjąć, że stan ten istniał już od pewnego dłuższego okresu czasu i istniała potrzeba pilnej interwencji medycznej. W tej sytuacji organy administracji publicznej zobowiązane były najpierw zbadać, czy J. K. jest w ogóle zdolny do pełnienia służby więziennej, a dopiero następnie mogły ustalać, czy jest on przydatny na zajmowanym stanowisku. Co więcej, na etapie postępowania odwoławczego organ II instancji dysponował już złożonymi przez skarżącego informacjami o jego stanie zdrowia. Jeżeli okoliczności podnoszone przez J. K. budziły wątpliwości Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Poznaniu, to powinien był on podjąć próbę ich weryfikacji poprzez uzyskanie dodatkowej dokumentacji medycznej i skierowanie skarżącego przed właściwą komisję lekarską. Zgodnie bowiem z art. 111 ust. 1 powołanej ustawy funkcjonariusza kieruje się, z urzędu lub na jego prośbę, do komisji lekarskiej w celu określenia stanu zdrowia oraz ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do służby, jak również związku poszczególnych schorzeń ze służbą. Jednocześnie ustawodawca wskazuje w art. 113 ust. 1 cytowanej ustawy, że właściwa jednostka służby medycyny pracy może na wniosek właściwego przełożonego przeprowadzić badania funkcjonariusza, niezależnie od badań okresowych i kontrolnych, jeżeli jest to uzasadnione podejrzeniem pogorszenia się jego stanu zdrowia, mogącego mieć negatywny wpływ na pełnienie służby na aktualnie zajmowanym stanowisku służbowym lub bezpieczeństwo jednostki organizacyjnej. Organ II instancji nie skorzystał jednak z możliwości wdrożenia opisanego wyżej trybu, co negatywnie oddziaływało na wynik sprawy. Przedwcześnie bowiem orzeczono o nieprzydatności skarżącego do służby, gdy tymczasem mógł on być do niej w ogóle niezdolny. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ II instancji naruszył art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Uszczegółowieniem tego przepisu jest z kolei art. 77 § 1 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz art. 80 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wymogi te nie zostały w rozpatrywanej sprawie zachowane, gdyż organ II instancji pominął kwestię zbadania zdolności skarżącego do pełnienia służby więziennej ze względu na zły stan zdrowia skarżącego, mimo otrzymania niezbędnych w tym celu informacji. W tej sytuacji należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylić zaskarżoną decyzję z dnia [...] marca 2014 r. z uwagi na naruszenie prawa materialnego, tj. art. 96 ust. 1 pkt 1 i art. 97 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy o Służbie Więziennej, co miało wpływ na wynik sprawy, oraz z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując ponownie sprawę należy w pierwszej kolejności ustalić, czy skarżący był zdolny do pełnienia służby więziennej, jedynie bowiem w przypadku istnienia fizycznej i psychicznej zdolności skarżącego do pełnienia służby aktualizuje się kompetencja do zbadania istnienia przesłanek do zwolnienia skarżącego ze służby w związku ze stwierdzeniem jego nieprzydatności do tej służby. Sąd orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 p.p.s.a.