II SA/Łd 735/14

Dnia 6 listopada 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA Joanna Sekunda–Lenczewska Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2014 roku przy udziale - sprawy ze skargi Gminy L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną oddala skargę. A. P. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] znak [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy L., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia [...] nr [...]. W toku postępowania ustalono, że wnioskiem z dnia 12 sierpnia 2013 r. B. S., reprezentowana przez adwokata P. W., wystąpiła do Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w miejscowości Z., oznaczoną jako działka nr 127/11. Decyzją z dnia [...] Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 98 ust. 3, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 1, art. 130, art. 132 ust. 1a, ust. 2, ust. 3 i ust. 5, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.) – dalej w skrócie "u.g.n.", w związku z art. 104 K.p.a. ustalił na rzecz B. S. odszkodowanie w wysokości 136.123,00 zł, do którego wypłaty zobowiązał Gminę L.. W uzasadnieniu wskazano, iż decyzją z dnia [...] nr [...] Wójt Gminy L. zatwierdził podział nieruchomości położonej w miejscowości Z., oznaczonej numerem 127, w wyniku którego powstała m.in. działka nr 127/11, przeznaczona pod drogę publiczną. Jak wskazał Starosta, wspomniana decyzja stała się ostateczna z dniem 27 kwietnia 2011 r. i z tym też dniem działka nr 127/11 przeszła na własność Gminy L.. Zaznaczył przy tym, iż dla przejścia prawa własności na podmiot publicznoprawny nie jest konieczne ujawnienie tego faktu w księdze wieczystej. Starosta podkreślił, iż za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Starosta podniósł, że w tej sprawie nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania pomiędzy byłym właścicielem nieruchomości a Gminą L.. W dniu 24 października 2013 r. dla potrzeb niniejszego postępowania został sporządzony operat szacunkowy przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, w którym wartość rynkową gruntu określono na kwotę 136.123 zł. Zdaniem organu I instancji opinia rzeczoznawcy majątkowego zgodna jest z obowiązującymi przepisami prawa, a wartość w niej ustalona odpowiada wartości rynkowej przejętej nieruchomości. W odwołaniu od tej decyzji Wójt Gminy L. zarzucił organowi I instancji przedwczesne rozstrzygnięcie o ustaleniu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość z uwagi na to, iż Gmina L. nie została ujawniona jako jej właściciel w księdze wieczystej. Ponadto odwołujący zakwestionował ustaloną przez rzeczoznawcę majątkowego wartość nieruchomości. Jego zdaniem sporny grunt winien być wyceniany jako grunt rolny. Biegła nie przyjęła do porównań żadnej transakcji z terenu gminy L.. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że decyzją z dnia [...] nr [...] Wójt Gminy L. zatwierdził na wniosek B. S. podział nieruchomości położonej w miejscowości Z., oznaczonej jako działka nr 127. W wyniku podziału powstała m. in. działka nr 127/11, za którą odszkodowania domagała się B. S.. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 27 kwietnia 2011 r. Przywołując w następnej kolejności brzmienie art. 98 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. Wojewoda wskazał, że w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości wskazano na drogowe przeznaczenie działki nr 127/11, a nadto zaznaczono, iż przedmiotowa działka oznaczona jest w planie miejscowym symbolem 06KDD, tj. droga publiczna dojazdowa, docelowo gminna. Takie przeznaczenie spornego gruntu potwierdza również znajdujący się w aktach organu I instancji wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L.. Zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębach geodezyjnych Z., S., S. i A. w Gminie L. działka nr 127/11 (uwidoczniona na mapie sytuacyjnej z projektem podziału nr ewidencyjny 062-537/2011) zlokalizowana jest na terenach określonych symbolem 06KDD. W myśl § 4 pkt 11 lit. b ww. uchwały, podstawowa forma przeznaczenia i zagospodarowania terenu określonego symbolem KDD to tereny dróg dojazdowych. W § 5 ustalono tereny przeznaczone dla realizacji inwestycji celu publicznego jako tereny oznaczone na rysunku planu symbolami KDL, KDD, KDP jako istniejące i projektowane drogi publiczne oraz inwestycje infrastrukturalne. Zgodnie z § 20 dla drogi oznaczonej na rysunku planu symbolem 06KDD wskazano na następujące warunki funkcjonalno-techniczne: droga publiczna, klasa drogi - dojazdowa, docelowo gminna, szerokość w liniach rozgraniczających 10,0 m, droga istniejąca. Wskazując dalej na regulację § 4 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 z późn. zm.), Wojewoda wyjaśnił, że drogi gminne powinny mieć parametry techniczne i użytkowe odpowiadające klasie dróg lokalnych, dojazdowych wyjątkowo zbiorczych. Mając na uwadze powyższe ustalenia bezsprzeczne jest, iż nieruchomość oznaczona jako działka nr 127/11 została przeznaczona pod drogę publiczną - gminną o klasie dróg dojazdowych. Nastąpił zatem skutek przejścia prawa własności przedmiotowego gruntu na rzecz Gminy L. z dniem, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna. Odnosząc się wobec powyższego do zarzutu odwołania, że orzekanie o ustaleniu odszkodowania było przedwczesne z uwagi na nieujawnienie Gminy w księdze wieczystej, Wojewoda stwierdził, że przejście własności na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. następuje z mocy prawa w ściśle określonej chwili, zaś wpis w księdze wieczystej następuje później i ma wyłącznie charakter deklaratoryjny. Tym samym orzekanie w przedmiocie odszkodowania, przysługującego za wydzielone pod drogi publiczne działki gruntu, nie jest uwarunkowane ujawnieniem prawa własności jednostki samorządu terytorialnego w księdze wieczystej. Następnie organ II instancji podniósł, że w tej sprawie nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania pomiędzy uprawnionymi podmiotami. B. S., pismem z dnia 14 lutego 2013 r. wystąpiła do Wójta Gminy L. o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Pomimo dwukrotnego wyznaczania przez Wójta Gminy L. terminu spotkania, mającego na celu uzgodnienie wysokości odszkodowania, nie podjęto rozmów zmierzających do zawarcia stosownego porozumienia. Z przekazanych przy piśmie z dnia 2 kwietnia 2014 r. kserokopii notatek służbowych z dnia 27 maja 2013 r. oraz 9 lipca 2013 r. wynika, iż Wójt nie podjął nawet próby negocjacji. W takiej sytuacji uprawnione było wystąpienie B. S. o ustalenie odszkodowania w trybie administracyjnym. Dla potrzeb niniejszego postępowania został sporządzony w dniu 24 października 2013 r. operat szacunkowy przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego A. H.-T., w którym wartość przedmiotowej działki została wyliczona na kwotę 136.123 zł. Kwestia określenia wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne została uregulowana w § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.). W sporządzonym dla potrzeb niniejszego postępowania operacie szacunkowym biegła prawidłowo przyjęła stan nieruchomości na dzień 7 kwietnia 2011 r. tj. dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział, zaś wartość gruntu określiła na dzień sporządzenia operatu. Prawidłowo również określiła przeznaczenie działki nr 127/11 w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy L., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy L. z dnia [...], wskazując, że przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była pod drogę publiczną. Stosownie do tak ustalonego przeznaczenia do analizy przyjęto transakcje nieruchomościami niezabudowanymi będące przedmiotem prawa własności, przeznaczonych pod budowę lub poszerzenie dróg publicznych. Nieprawidłowy jest wobec tego zarzut odwołującego, iż przedmiotowa działka winna być wyceniona jako grunt rolny. Twierdzenie takie nie znajduje oparcia w świetle treści § 36 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny. Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym, uwzględniając opis przedmiotowej nieruchomości, jej funkcję, a także dostępność danych z lokalnego rynku, przy wycenie spornej działki, zastosował podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej. Biegła do porównań przyjęła grupę 11 nieruchomości, uznanych za "najbardziej podobne". Na ich podstawie wyliczyła cenę średnią, którą następnie poddała korekcie współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach nieruchomości. Do porównań przyjęte zostały transakcje nieruchomościami zlokalizowanymi na terenie powiatu [...] oraz w miejscowości S.. W piśmie z dnia 31 stycznia 2014 r. rzeczoznawca majątkowy wyjaśniła, iż przyjęcie do porównań transakcji z terenu S. podyktowane było podobieństwem nieruchomości nabywanych pod drogi w stosunku do nieruchomości wycenianej pod względem odległości od centrum "stolicy" gminy, położenia w otoczeniu gruntów rolnych oraz pod względem liczby mieszkańców i cen uzyskiwanych przy sprzedaży nieruchomości na rynku gruntów niezabudowanych charakteryzujących się w szczególności podobnym rodzajem i przeznaczeniem. W myśl obowiązującej obecnie regulacji, dotyczącej wyceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne, dopuszczalne jest przyjęcie do porównań nieruchomości drogowych z rynku regionalnego rozumianego jako teren całego województwa. W związku z zarzutem nieprzyjęcia przez biegłą do porównań nieruchomości z terenu gminy L. i gmin sąsiednich wyjaśnić trzeba, iż spowodowane było to brakiem transakcji drogowych na tym obszarze. Prawidłowo rzeczoznawca przedmiotem analizy uczyniła transakcje nieruchomościami, które były przedmiotem sprzedaży w okresie najbliższym, poprzedzającym datę wyceny, nieprzekraczającym dwóch lat, od daty, na którą określono wartość wyceny. Na podstawie przeprowadzonej analizy rzeczoznawca majątkowy dokonała wyboru cech rynkowych, wpływających zasadniczo na wartość nieruchomości oraz określiła ich wagę: lokalizacja ogólna (30%), otoczenie (25%), powierzchnia działki (25%) oraz uzbrojenie i dostęp do drogi (20%). W operacie zamieszczono szczegółową charakterystykę przyjętych cech (str. 15). Wojewoda wyjaśnił, iż operat szacunkowy jest obligatoryjnym i najważniejszym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za grunt przejęty pod drogę. Stanowi on dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą ustalenia wysokości odszkodowania. Opinia rzeczoznawcy majątkowego wymaga wiadomości specjalnych i tym samym ma walor opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a., która podlega ocenie organów orzekających. W ocenie organu odwoławczego analizowany operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i może być użyty do celu dla jakiego został sporządzony. W opiniowanym operacie rzetelnie i odpowiednio dla celu wyceny opisano stan nieruchomości oraz przeznaczenie. Należycie sprecyzowano i sformułowano cel wyceny oraz jego zakres. Daty istotne dla procesu wyceny również przyjęto prawidłowo. Przedstawiono wybór odpowiedniej metodyki i techniki wyceny. Zamieszczono stosowne klauzule i oświadczenia potwierdzające dokonanie wyceny zgodnie z przepisami prawa. W ocenie Wojewody [...] operat szacunkowy, przyjęty jako dowód w sprawie, jest logiczny, przejrzysty, nie zawiera braków, czy też pomyłek. Wartość w nim określona stanowi wartość rynkową, czyli odpowiada najbardziej prawdopodobnej cenie nieruchomości, możliwej do uzyskania na rynku i została określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych. Prawidłowo zatem Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, przyjął operat szacunkowy z dnia 24 października 2013 r. jako dowód w niniejszej sprawie i na jego podstawie ustalił wysokość przysługującego na rzecz B. S. odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr 127/11. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Gmina L. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając naruszenie: art. 7, 8, 77 K.p.a., art. 98, art. 130 ust. 1 u.g.n. i brak wszechstronnego rozpatrzenia sprawy. W motywach skargi powtórzono argumenty z odwołania od decyzji organu I instancji. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 27 października 2014 r. Gmina L. podtrzymała dotychczasowe zarzuty skargi i podniosła dodatkowo zarzut, że decyzje organów obu instancji są przedwczesne ponieważ nie został spełniony warunek z art. 98 ust. 3 u.g.n. - braku uzgodnienia wysokości odszkodowania pomiędzy B. S. a Gminą L.. Według strony skarżącej bez przeprowadzenia rokowań nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania administracyjnego, taka zaś sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Na rozprawie w dniu 6 listopada 2014 r. pełnomocnik B. S. wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Wojewody [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej o ustaleniu na rzecz B. S. odszkodowania za nieruchomość położoną w miejscowości Z. nr ewid. 127/11 i zobowiązaniu do jego wypłaty Gminy L.. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 98 u.g.n., w myśl którego działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych (ust. 1). Właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział (ust. 2). Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (ust. 3). Sąd badając zgromadzony materiał dowodowy w kontekście przywołanej normy prawnej stwierdził, że w realiach tej sprawy spełnione zostały wszystkie przesłanki do wydania decyzji administracyjnej ustalającej odszkodowanie. Okolicznością niesporną pomiędzy stronami postępowania jest przede wszystkim fakt, że decyzją z dnia [...] Wójt Gminy L. zatwierdził na wniosek B. S. podział nieruchomości położonej w miejscowości Z. o nr ewid. 127 na jedenaście dziełek o kolejnych numerach ewid. 127/1-127/11. Projekt podziału, co również nie budzi wątpliwości jest zgodny z ustaleniami Planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębach geodezyjnych Z., S., S. i A. w Gminie L. (Dz. Urz. Woj. [...] nr 375, poz. 3621 z dnia 17 grudnia 2010 r.). Według zapisów planu miejscowego działki nr ewid. 127/1-127/10 położone są na terenach o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczalną zabudową usługową, zaś działka nr 127/11 zgodnie z tekstem i rysunkiem planu przeznaczona została pod drogę publiczną o symbolu 06KDD, dojazdową, docelowo gminną, o minimalnej szerokości w liniach rozgraniczających minimum 10,0 m. Posłużenie się przez ustawodawcę w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zwrotem "pod drogi publiczne" należy interpretować przy uwzględnieniu treści art. 93 ust. 2 tej ustawy, zatem jako przeznaczenie i możliwość zagospodarowania wydzielonych działek gruntu pod drogi publiczne, o których mowa w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.). Nie chodzi więc w tym przepisie o już wybudowaną drogę, będącą drogą publiczną o określonej kategorii, klasie i parametrach technicznych, ani nawet o zaprojektowaną drogę, lecz o planistyczne przeznaczenie wydzielonego w wyniku podziału nieruchomości gruntu pod drogę z wyznaczonymi granicami (liniami) pasa drogowego. Z kolei wymienienie w omawianym przepisie dróg publicznych w znaczeniu wynikającym z art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (drogi gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe) oznacza jedynie wskazanie podmiotu, który stanie się właścicielem działki z chwilą, gdy decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna, a w konsekwencji zobowiązany będzie do wypłaty odszkodowania (gmina, powiat, województwo lub Skarb Państwa). Dotychczasowe spostrzeżenia prowadzą do wniosku, że nie ma decydującego znaczenia przy orzekaniu o ustaleniu odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy wydzielona pod drogę działka gruntu jest już drogą publiczną o określonej kategorii, klasie i parametrach technicznych wskazanych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.). Dodać trzeba, że nadanie drodze określonej kategorii następuje po jej wybudowaniu. Skoro zaś przejście własności na rzecz gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa następuje z mocy prawa, nie ma również żadnego znaczenia, czy w wyniku decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości doszło do wpisu do księgi wieczystej prawa własności działki wydzielonej pod drogę, a nadto czy taka droga została wybudowana i czy został wydany akt o zaliczeniu drogi do odpowiedniej kategorii dróg publicznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 1384/11 – dostępny na stronie internetowej – https://cobis.nsa.gov.pl). Skoro zatem w następstwie wydania wspomnianej wyżej decyzji z dnia [...] wydzielona została pod drogę publiczną działka nr 127/11, to z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, a więc z dniem 27 kwietnia 2011 r. własność tej nieruchomości przeszła z mocy prawa na Gminę L., która w świetle regulacji art. 98 ust. 3 u.g.n. zobowiązana jest do wypłaty odszkodowania dotychczasowemu właścicielowi tej działki. Nieistotny dla ustalenia obecnego właściciela nieruchomości i ciążącego na nim obowiązku odszkodowawczego pozostaje przy tym fakt nieujawnienia w księdze wieczystej praw Gminy L. do nieruchomości nr ewid. 127/11. Akta administracyjne sprawy niniejszej dowodzą również spełnienia podstawowego warunku dla uruchomienia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania, a mianowicie braku uzgodnienia pomiędzy dotychczasowym właścicielem nieruchomości B. S. a obecnym właścicielem Gminą L. wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną. Otóż z akt sprawy wynika, że inicjatorką rokowań była B. S., która pismem z dnia 14 lutego 2013 r. zwróciła się do Wójta Gminy L. o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W odpowiedzi, Wójt wyznaczył na dzień 27 maja 2013 r. termin spotkania, na które zresztą nie przybył. Kolejny termin spotkania celem przeprowadzenia rokowań w kwestii wysokości odszkodowania, do którego podobnie jak poprzednio nie doszło ze strony Wójta Gminy, wyznaczono na dzień 9 lipca 2013 r. Nie budzi zatem wątpliwości, że Wójt Gminy L. unikał spotkań z B. S. i pomiędzy stronami nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania. Zaistniała sytuacja bez wątpienia uprawniała B. S. do zrezygnowania z dalszego prowadzenia rokowań z Gminą L. i uruchomienia administracyjnego postępowania odszkodowawczego. Prawo odstąpienia od rokowań nie jest zastrzeżone tylko do wyłącznej właściwości Gminy L.. Przysługuje zarówno dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości jak i obecnemu właścicielowi zwłaszcza w sytuacji, gdy brak jest realnych możliwości uzgodnienia wysokości odszkodowania. Trudno bowiem liczyć na to, że dotychczasowy właściciel będzie w nieskończoność oczekiwał aż do skutku dojdzie spotkanie z Wójtem Gminy L., celem uzgodnienia wysokości odszkodowania za nieruchomość względem, której z mocy samego prawa utracił już prawo własności i nie dostał z tego tytułu żadnej rekompensaty. Z kolei fakt, że obecnie Wójt Gminy wyraża chęć prowadzenia rokowań nie uzasadnia trafności zarzutu podniesionego w piśmie z dnia 27 października 2014 r. o przedwczesnym wydaniu decyzji ustalającej odszkodowanie. W tym stanie rzeczy zarzut strony skarżącej o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., a w rezultacie art. 98 ust. 3 u.g.n. jest zupełnie chybiony. Nieuzasadnione są wreszcie zarzuty skargi skierowane pod adresem operatu szacunkowego sporządzonego dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. Na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcie niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Zarówno organ, jak i sąd administracyjny zobligowane są ocenić wartość operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Bowiem fakt, że ich wybór zależy od rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2085/11 – Lex nr 1120654). Wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio (art. 130 ust. 1 u.g.n.). Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.). Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n). Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). [...], że jest on jasny, logiczny i spójny. Rzeczoznawca racjonalnie wyjaśnił przedmiot, zakres i cel wyceny, podstawy formalne, materialnoprawne i metodologiczne opracowania operatu szacunkowego, określił daty istotne dla operatu szacunkowego, opisał i określił stan nieruchomości w tym stan prawny, przeznaczenie w planie miejscowym, opisał przedmiot wyceny w tym stan zagospodarowania i stan techniczno-użytkowy, przedstawił sposób wyceny, wyjaśniając zasady określania wartości nieruchomości nabywanych pod drogi publiczne, przeanalizował i scharakteryzował rynek nieruchomości i określił wartość rynkową wycenianej działki. W końcowej części operatu przedstawił zaś stosowne wnioski oraz ich uzasadnienie, zamieścił klauzule i zastrzeżenia. Z uwagi na to, że w dacie orzekania o podziale działki nr 127 obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Gminy L., zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2010 r. nr 375, poz. 3621), który przeznaczał powstałą w wyniku podziału działkę nr 127/11 pod drogę publiczną, drogę dojazdową, docelowo drogę gminną, o symbolu "06KDD" o minimalnej szerokości w liniach rozgraniczających 10,0m, rzeczoznawca prawidłowo zastosował § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.) – dalej w skrócie "rozporządzenie" i oszacował wartość przedmiotu wyceny przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Wobec tego zarzut skargi o konieczności uwzględnienia do wyceny nieruchomości o przeznaczeniu rolnym jest błędny. W rozumieniu § 36 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji (ust. 1). W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (ust. 2). W przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: pkt 1) - wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, pkt 2) - wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50% (ust. 3). W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przez decyzję, o której mowa w ust. 1, 2 i 4, rozumie się decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzję o ustaleniu lokalizacji autostrady, decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi lub decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na podstawie której ustalona została lokalizacja inwestycji drogowej (ust. 5). Przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, a w szczególności: pkt 1) przy określaniu wartości nieruchomości lub ich części dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, z późn. zm.), z tym że stan tych nieruchomości przyjmuje się na dzień 29 października 1998 r.; nie uwzględnia się nakładów dokonanych przez osobę uprawnioną po utracie prawa do władania gruntem; pkt 2) przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 ustawy, z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości; pkt 3) przy określaniu wartości nieruchomości dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 24e ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (Dz. U. z 2010 r. Nr 26, poz. 133 i Nr 127, poz. 857); pkt 4) przy określaniu wartości nieruchomości nabywanych pod drogi w drodze umowy, z tym że wszystkie czynniki wpływające na wartość nieruchomości przyjmuje się na dzień zawarcia umowy; pkt 5) przy określaniu wartości nieruchomości wydzielonych lub zajętych pod drogi wewnętrzne (ust. 6). Do wyceny biegły wykorzystał podejście porównawcze, które jak trafnie wyjaśnił ma zastosowanie do określenia wartości rynkowej nieruchomości wówczas, gdy nieruchomości podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny były w obrocie na określonym rynku w okresie ostatnich dwóch lat poprzedzających wycenę, a także gdy ich ceny i cechy wpływające na te ceny oraz warunki dokonania transakcji są znane. W ramach wspomnianego podejścia porównawczego biegły zastosował metodę korygowania ceny średniej polegającą na określeniu wartości rynkowej wycenianej nieruchomości na podstawie zbioru co najmniej kilkunastu nieruchomości reprezentatywnych przyjętych do porównań, które to nieruchomości były przedmiotem sprzedaży. Jak podkreślił rzeczoznawca dane merytoryczne związane z wysokościami transakcji wolnorynkowych sprzedaży niezabudowanych nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod budowę autostrad, dróg publicznych mających miejsce na rynku lokalnym (na terenie powiatu [...]), zebrano w okresie ostatnich 2 lat. Do analizy wzięto transakcje z obszarów, na których prowadzone są prace przygotowawcze jak np. wykupy gruntów, związane z budową nowych dróg krajowych, autostrad, gminnych, dróg publicznych oraz poszerzeniami dróg już istniejących. Na tak określonym rynku w badanym okresie biegły zaobserwował dość dużą liczbę transakcji związanych z zakupem niezabudowanych działek gruntowych będących przedmiotem własności, przeznaczonych pod budowę dróg publicznych lub dróg istniejących. Transakcje związane z zakupem takich nieruchomości są bardzo zróżnicowane, co jest związane z lokalizacją nieruchomości, a także z możliwościami realizacyjnymi i technicznymi. Istotny wpływ na ustalaną wartość gruntu mają cechy nieruchomości wycenianej i nieruchomości przyjętych do porównania. (...) W wyniku przeprowadzonego badania określonego rynku nieruchomości rzeczoznawca wynotował kilkanaście transakcji niezabudowanych nieruchomości gruntowych, które znalazły się w obrocie i były przeznaczone pod budowę nowych dróg lub poszerzenie dróg istniejących i na tej podstawie stwierdził, że ceny sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne są bardzo rozproszone. Zawierają się one w przedziale od 30 zł/m2 do 100 zł/m2. Istotny wpływ na cenę miała przede wszystkim funkcja i stopień zurbanizowania terenu, z którego wydzielono działki przeznaczone pod drogi. Niższe ceny miały nieruchomości powstałe w wyniku "odcięcia" z gruntów słabo zurbanizowanych np. o przeznaczeniu rolniczym, a wyższe na terenach o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Wobec powyższego biegły do dalszej analizy uwzględnił jedenaście transakcji nieruchomości najbardziej podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny i określił wpływ cech rynkowych na wartość wycenianej nieruchomości, wskazując, że decydujące znaczenie ma lokalizacja ogólna - 30%, następnie zaś otoczenie - 25% i powierzchnia działki -25%, uzbrojenie i dostęp do drogi - 20%. Dalej rzeczoznawca obliczył zakres sumy współczynników korygujących, biorąc pod uwagę cenę minimalną – 28 zł/m2, cenę maksymalną – 40,11 zł/m2 i cenę średnią - 31,56 zł/m2, obliczył współczynniki korygujące i określił wartość 1 m2 nieruchomości na kwotę 31,43 zł. Mając na względzie fakt, że działka nr 127/11 wydzielona pod drogę publiczną ma powierzchnię 4.331 m2, biegły ustalił cenę rynkowa nieruchomości na poziomie 136.123 zł. Zdaniem rzeczoznawcy tak określona wartość rynkowa nieruchomości – cena 1 m2 powierzchni działki jest bliska cenom uzyskiwanym przy sprzedaży podobnych nieruchomości, a otrzymany wynik można uznać za bliski cenie możliwej do osiągnięcia w obrocie rynkowym, w związku z czym określona wartość rynkowa nieruchomości może stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania za zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną. Wniosek ten jest – zdaniem sądu - uzasadniony, zwłaszcza gdy weźmie się pod uwagę obliczoną przez rzeczoznawcę w oparciu o cenę maksymalną i cenę minimalną, cenę średnią 1m2 nieruchomości przyjętych do analizy, wynoszącą 31,56 zł. Co istotne rzeczoznawca majątkowy w toku postępowania drugo-instancyjnego ustosunkował się do zarzutów Gminy L. podniesionych w odwołaniu i jego stanowisko zaprezentowane w piśmie z dnia 31 stycznia 2014 r. nie budzi żadnych wątpliwości. Biegły wyraźnie podkreślił, że do porównania przyjął transakcje dotyczące nieruchomości drogowych, a nadto wskazał, że rozszerzenie rynku do terenu całego powiatu [...] jest zgodne z powszechnie rozumianą definicją rynku lokalnego i było uzasadnione brakiem transakcji "nieruchomości drogowych" na terenie gminy L. i gmin sąsiednich. Odnosząc się zaś do zarzutu uwzględnienia do porównania transakcji z terenu gminy R. – S. rzeczoznawca wyjaśnił, że było to uzasadnione podobieństwem nieruchomości nabywanych pod drogi w stosunku do nieruchomości wycenianej pod względu odległości od "stolicy" gminy, położenia w otoczeniu gruntów rolnych oraz pod względem liczby mieszkańców i cen uzyskiwanych ze sprzedaży nieruchomości na rynku gruntów niezabudowanych. Przyjęcie wspomnianych cen transakcyjnych z tego obszaru przyczyniło się do uzyskania ceny 1 m2 przedmiotowej nieruchomości na poziomie właściwym w stosunku do cen pozostałych nieruchomości przyjętych do porównania. Rozważany dokument, którego poprawność nie budzi zastrzeżeń sądu, prawidłowo stanowił więc podstawę do wydania przez organ I instancji decyzji ustalającej odszkodowanie w kwocie 136.123 zł na rzecz B. S. i zobowiązującej do jego wypłaty Gminę L.. Wprawdzie w motywach wspomnianego rozstrzygnięcia organ I instancji w zasadzie jednym zdaniem określił wartość dowodową operatu, uznając go za zgodny z przepisami prawa, to już logiczną i rzeczową ocenę tego dokumentu, odpowiadającą wymogom art. 7, art. 77 §1, art. 80 K.p.a. przeprowadził Wojewoda [...]w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które spełnia przesłanki art. 107 § 3 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie zarówno na etapie odwołania jak i skargi do sądu Gmina L. kwestionowała wartość nieruchomości przyjętą dla celów ustalenia odszkodowania i co za tym idzie ustaloną wysokość odszkodowania, polemizując z wyjaśnieniami rzeczoznawcy i organu w zakresie doboru do porównania transakcji nieruchomości z miejscowości S., P., K.. Zarzut skargi, iż według wiedzy skarżącego także na terenie Gminy L. dochodziło w ostatnim czasie do szacowania działek z przeznaczeniem pod drogi jest w zasadzie niemożliwy do zweryfikowania przez sąd administracyjny, który nie posiada wiadomości specjalnych. Sąd administracyjny nie jest uprawniony do ustalania stanu faktycznego sprawy w zastępstwie organów administracji publicznej. Co więcej w sytuacji, gdy opinia biegłego jest rzeczowa, logiczna i spójna, a poczynione wyliczenia poprawne, sąd nie jest uprawniony do jej podważenia, chociażby dlatego, że nie jest w stanie ocenić (tak jak uczynił to rzeczoznawca), czy nieruchomości przyjęte do analizy były nieruchomościami podobnymi do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. I wreszcie, wskazać wypada, że sąd nie prowadzi postępowania dowodowego, chyba że zachodziłby wyjątek przewidziany w art. 106 § 3 p.p.s.a., a z taką sytuacją nie mieliśmy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Uwadze strony skarżącej umknął niewątpliwie fakt, że to autor operatu, a nie sąd, w oparciu o posiadane w tym zakresie wiadomości specjalne dokonuje selekcji nieruchomości i wybiera te, które stanowią następnie przedmiot jego badań. Jak zostało to już wcześniej podniesione sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Organ odwoławczy rzetelnie przeanalizował sporządzony dla potrzeb niniejszej wyceny i ustalenia odszkodowania operat szacunkowy i dokonał jego prawidłowej oceny, czemu dał wyraz w motywach podjętego rozstrzygnięcia. Jeśli zaś w przekonaniu strony skarżącej sporządzony operat był wadliwy, to nic nie stało na przeszkodzie, ażeby skorzystała z możliwości przewidzianych w art. 157 u.g.n. Z tych wszystkich względów skargę należało oddalić. O powyższym sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. LS