I SA/Wa 1192/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Iwona Maciejuk WSA Małgorzata Miron (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Z. O. na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Administracji i Cyfryzacji na rzecz Z. O. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez Z.O. jest postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] nr [...]. Postanowieniem tym organ, zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w części stwierdzającej nabycie przez Gminę Miasto [...] z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości ozn. w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (aktualnie działki nr [...]), zapisanej w KW nr [...], do czasu ostatecznego rozpatrzenia przez sąd powszechny sprawy o uwłaszczenie M. i J. K. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] znak: [...], działając na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32, poz. 191 ze zm.) stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości ozn. w ewidencji gruntów jako działki nr [...] położone w [...] przy ul. [...] i [...], uregulowanych w księdze wieczystej nr [...], opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część powyższej decyzji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] części dot. działki nr [...] wystąpiła M.O. Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] Minister Administracji i Cyfryzacji odmówił M.O. wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności w/w decyzji. Pismem z dnia 14 maja 2013 r. Minister Administracji i Cyfryzacji wszczął z kolei postępowanie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] w części dot. działki nr [...] na wniosek Z. O. Organ I instancji ustalił, iż z akt sprawy nie wynika aby wnioskodawczyni bądź jej poprzednicy prawni byli właścicielami nieruchomości ozn. jako działka nr [...]. Z opinii biegłego sądowego K. R. sporządzonej dla Sądu Rejonowego we [...] Wydział Cywilny w [...] wynika jedynie, że działka nr [...] powstała z działki nr [...], a ta powstała z wydzielenia z działki nr [...], która jest tożsama z gruntami, które prawdopodobnie objęli w [...] J. i M. K. Według organu I instancji powyższe nie jest wystarczające do uznania, iż J. i M. K. byli właścicielami działki nr [...], tym bardziej, że w księdze wieczystej Kw nr [...] to Skarb Państwa figurował jako właściciel działki nr [...]. Organ I instancji mając na uwadze, że przed Sądem Rejonowym w [...] pod sygnaturą [...] prowadzone jest postępowanie o uwłaszczenie M. i J. K., organ I instancji stwierdził, iż należy uznać, że ma ono istotne znaczenie przy ocenie, czy Z.O. jako spadkobierczyni M. K. będzie przysługiwał przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Organ I instancji stwierdził, iż rozpatrzenie sprawy o uwłaszczenie M. i J. K. przez Sąd Rejonowy w [...] będzie miało bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie, w szczególności czy Z.O. będzie przysługiwał przymiot strony. W innym bowiem przypadku mogłoby dojść do sytuacji, że adresatem rozstrzygnięcia będzie osoba nie będąca stroną przedmiotowego postępowania, co stanowiłoby z kolei przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła Z.O. Organ II instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku Z. O., o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...]. Organ II instancji po ponownej analiza akt, która nastąpiła na skutek złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie stwierdził nowych istotnych dla sprawy okoliczności. Według organu II instancji w zaskarżonym postanowieniu w sposób prawidłowy wyjaśniono, iż rozstrzygnięcie dokonane przez Sąd Rejonowy w [...] będzie miało bezpośredni wpływ na treść orzeczenia Ministra Administracji i Cyfryzacji. Organ II instancji zaznaczył, iż w niniejszej sprawie zagadnieniem prejudycjalnym dla rozpatrzenia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] jest właściwe rozstrzygnięcie w sprawie uwłaszczenia M. i J. K. Postępowanie we wspomnianej sprawie zostało wszczęte przed Sądem Rejonowym w [...] I Wydział Cywilny. Jego zakończenie pozwoli na ocenę, czy Z. O. jako spadkobierczyni M.K. będzie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu wszczętym przed Ministrem Administracji i Cyfryzacji. Organ II instancji zaznaczył, że zgodnie z informacją przekazaną przez Sąd Rejonowy w [...] I Wydział Cywilny, sprawa z wniosku Z. O. z udziałem M. O. i innych o uwłaszczenie M. i J. K. jest w toku, a akta sprawy znajdują się w Sądzie Okręgowym we [...] wraz z zażaleniem na postanowienie SR w [...] z dnia [...]. Według organu II instancji, organ I instancji w zaskarżonym postanowieniu trafnie wyjaśnił, iż brak informacji dotyczącej rozstrzygnięcia w wyżej opisanej kwestii uniemożliwia stwierdzenie, czy Wnioskodawczyni przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...], czyli realizację przez organ obowiązku zbadania, czy spełnione zostały wymogi formalne, warunkujące przeprowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie. Podstawowym wymogiem postępowania prowadzonego w oparciu o treść art. 156 § 1 k.p.a. jest ustalenie czy wnioskodawca posiada legitymację procesową do skutecznego wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania nadzorczego. Na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] została wniesiona skarga przez Z.O. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono sprzeniewierzenie się zasadzie praworządności, niedołożenie należytej staranności przy wyjaśnianiu stanu faktycznego, doprowadzając tym samym do istnienia w obrocie prawnym wadliwej decyzji, tj. naruszenie art. 7, art. 8 k.p.a. oraz art. 157 § 2 k.p.a. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o uchylenie postanowienia z dnia [...] utrzymanego w mocy zaskarżonym postanowieniem i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca podkreśliła, że decyzja o komunalizacji jest wadliwa, wskazując przyczyny wadliwości Skarżąca twierdzi, że organ administracji wydając decyzję komunalizacyjną błędnie przyjął, iż działka [...] należy do Skarbu Państwa, a to za sprawą Postanowienia Sądu Powiatowego w [...] z dnia [...] sygn. akt: [...], które stało się podstawą dla ujawnienia w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości prawa własności Skarbu Państwa, pomimo faktu, iż dotyczyło zupełnie innej nieruchomości. W związku z powyższym twierdzeniem skarżąca wywodzi, iż decyzję komunalizacyjną uznać należy za nieważną i jako taką wyeliminować z obrotu prawnego. Według skarżącej stwierdzenie jej nieważności winno leżeć w gestii organu, ponieważ istnienie wadliwej decyzji w obrocie prawnym przeczy konstytucyjnej zasadzie praworządności. Skarżąca dalej argumentując podkreśla, że w takiej sytuacji organ administracji nie powinien był zawieszać postępowania, a co najwyżej zawieszając je powinien wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności takiej decyzji z urzędu (art. 157 §2 k.p.a.) i wydać merytoryczne rozstrzygnięcie. Skarżąca twierdzi, iż organ administracji został poinformowany przez nią o wadliwości decyzji komunalizacyjnej. Skarżąca zaznaczyła, iż organ był zobowiązany do działania z urzędu i winien dążyć do wyeliminowania wadliwej decyzji z obrotu, poprzez stwierdzenie jej nieważności nawet jeśli wniosek pochodził od podmiotu który nie był strona postępowania. Według skarżącej sprawa tocząca się przed sądem powszechnym dotycząca uwłaszczenia M. i J. K. (poprzedników prawnych Z.O.), której wynik przyniósłby jasność kwestii własności działki nr [...], nie może się zakończyć bez wydania odpowiedniej decyzji przez Ministra Administracji i Cyfryzacji. Postanowienie o zawieszeniu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, w ocenie skarżącej uniemożliwia zakończone postępowania przed sądem powszechnym. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniem decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia tego organu z dnia [...] aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są słuszne. Zaskarżonymi postanowieniami organ zawiesił postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] do czasu zakończenia postępowania o uwłaszczenie M. i J. K. na nieruchomości o nr [...] (oznaczenie przed podziałem) toczącego się przed Sądem Rejonowym w [...]. Rację ma organ administracji, iż jedną z okoliczności, którą organ winien wyjaśnić w pierwszej kolejności po wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności jest posiadanie przez wnioskodawcę interesu prawnego w żądaniu wszczęcia takiego postępowania. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje, że postępowanie takie może się toczyć na wniosek strony lub z urzędu. Powyższe oznacza zatem, że obowiązkiem organu jest ustalenie czy podmiot wnoszący o przeprowadzenie postępowania administracyjnego taki przymiot posiada. Ma wprawdzie rację skarżący, że w przypadku stwierdzenia, że wnioskodawca nie jest stroną postępowania, organ winien rozważyć wszczęcie postępowania z urzędu, jednakże okoliczność ta nie może sama przez się uzasadniać twierdzenia o wadliwości postanowienia o zawieszeniu postępowania. Dokonanie bowiem takich ustaleń prowadzić powinno do umorzenia postępowania wszczętego na wniosek nieuprawnionego podmiotu i co najwyżej wszczęcie nowego postępowania – w tym samym przedmiocie - z urzędu. Natomiast skoro art. 61 § 4 k.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek zawiadomienia wszystkich stron o wszczęciu postępowania, to oznacza to, że w tak wszczętym postępowaniu organ również zobligowany będzie do ustalenia kręgu stron. A zatem niezasadny jest zarzut skarżącej, która twierdzi, że brak było podstaw do zawieszenia postępowania, skoro organ powinien był wszcząć postępowanie z urzędu. W tym – ewentualnym postępowaniu i tak organ zobligowany byłby do ustalenia kręgu stron, w tym przede wszystkim czy skarżącej taki przymiot przysługuje. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest bowiem obecnie jednolity pogląd, który w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej stronami jest Skarb Państwa, jednostka samorządowa, na rzecz której nastąpiła komunalizacja oraz podmiot, który twierdzi, że w dacie komunalizacji to on, a nie Skarb Państwa był właścicielem danej nieruchomości. Zawieszając postępowanie organ uznał, że wynik postępowania w sprawie uwłaszczenia stanowi zagadnienie wstępne dla niniejszego postępowania albowiem ma stwierdzić czy i jaki tytuł prawny przysługuje skarżącej do skomunalizowanej nieruchomości. O ile co do zasady organ ma rację, że wynik takiego postępowania stanowi zagadnienie wstępne dla postępowania, w którym niezbędne jest wykazanie interesu prawnego strony w żądaniu wszczęcia postępowania, o tyle w okolicznościach niniejszej sprawy rozstrzygnięcie zawieszające postępowanie z ww. przyczyny jest co najmniej przedwczesne. Skarżący twierdzą, a okoliczność ta wynika z dokumentów zebranych w sprawie, że w [...] zapadło postanowienie Sądu Rejonowego w [...], mocą którego Skarb Państwa nabył w drodze zasiedzenia – na podstawie przepisu dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich – własność nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Na mocy tego postanowienia założono Księgę Wieczystą dla nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym nr [...] o powierzchni [...] m2, w której jako właściciela ujawniono Skarb Państwa przy czym, jak stwierdził Sąd Rejonowy w [...] w sprawie [...], postępowanie w sprawie [...] nie dotyczyło działki nr [...], a działki sąsiedniej o nr [...]. Jednocześnie Sąd w tym postępowaniu wskazał, że M. i J. małż. K. zamieszkiwali na działce nr [...] od [...] roku. W [...] złożyli wniosek o zasiedzenie działki nr [...] wydzielonej z działki [...]. Brak jest w sprawie informacji o wyniku postępowania o zasiedzenie oraz – w przypadku negatywnego dla strony skarżącej rozstrzygnięcia - przyczynach zajętego przez sąd stanowiska. Skarżący przyznają, że toczy się obecnie postępowanie o uwłaszczenie nieruchomości w oparciu o ustawę z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz. 250) jednakże, w ich ocenie, postępowanie to nie wykaże, że w dacie komunalizacji byli właścicielami przedmiotowej nieruchomości albowiem dopóty Skarb Państwa jest wpisany jako właściciel do księgi wieczystej dopóty nie może zakończyć się pozytywnie dla skarżących postępowanie w przedmiocie uwłaszczenia. Przeciwnie, twierdzą skarżący to wynik postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej może mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia w postępowaniu o uwłaszczenie. Mając na uwadze powyższe wyjaśnienia skarżących, które zostały także przedstawione we wniosku o stwierdzenie nieważności i częściowo udokumentowane dołączonymi do niego dokumentami, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w pierwszej kolejności organ administracji winien ocenić czy przedstawione dowody nie pozwalają na przyjęcie, że skarżący posiadają interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Rzeczą organu w tym zakresie było m.in. podjęcie próby ustalenia treści postanowienia o zasiedzeniu przez Skarb Państwa nieruchomości, jak twierdzą skarżący, sąsiedniej, jak też okoliczności dokonania wpisu prawa własności do księgi wieczystej co do działki nr [...]. Organ nie wyjaśnił także czy toczyło się postępowanie o zasiedzenie nieruchomości o nr [...] (na co wskazywali skarżący) i jaki był wynik tego postępowania. Należy raz jeszcze podkreślić, iż zawieszenie postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może mieć miejsce tylko wówczas gdy organ nie może we własnym zakresie ustalić kwestii niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy. Sam fakt, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na wynik sprawy nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego (tak m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 marca 2014 r. II SA/Kr 1541/13, LEX nr 1443485). Takie stanowisko jest tym bardziej uzasadnione, że ustawodawca w art. 145 §1 pkt 7 k.p.a. przewidział możliwość wznowienia postępowania jeżeli zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydawaniu decyzji. Konkludując Sąd uznał, że skoro skarżący twierdzą, że w realiach tej sprawy, postępowanie o uwłaszczenie nie rozstrzygnie kwestii własności nieruchomości objętej decyzją komunalizacyjną, to organ winien ocenić czy skarżąca jako następca prawny M. K. posiada interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności tej decyzji, a jeśli nie, to czy sytuacja prawna, w której się znalazła umożliwia jej wykazanie tytułu własności do przedmiotowej nieruchomości przed zakończeniem postępowania, którego przeprowadzenia żąda. Jeśli wynik przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w oparciu o zgromadzone i ewentualnie zebrane dodatkowo dowody wykaże brak takiej możliwości i ewentualnie niezasadność wszczęcia postępowania, które takiego dowodu dostarczą, organ winien samodzielnie dokonać oceny czy skarżąca posiada interes prawny w żądaniu jak wyżej. Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie – w tych konkretnych okolicznościach sprawy zostało wydane przedwcześnie, a zatem należało go wyeliminować z obrotu prawnego. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawą. Zadaniem organu będzie zatem samodzielna ocena na podstawie zgromadzonych dotychczas i ewentualnie uzupełnionych dokumentów czy skarżącą posiada interes prawny w niniejszej sprawie. Z tych wszystkich względów – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. zoz. 270, ze zm.) orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 tej ustawy.