II SA/Rz 1384/14

z dnia 12 listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie: Przewodniczący - Sędzia WSA Magdalena Józefczyk po rozpoznaniu w dniu 12 listopada 2014 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej [...] na orzeczenie Wojewódzkiej Komisji ds. Orzekania o Zdarzeniach Medycznych [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia skargi o stwierdzenie niezgodności orzeczenia z prawem - p o s t a n a w i a - odrzucić skargę. W dniu 20 października 2014 r. wpłynęła do tut. Sądu skarga Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej [...] (dalej: "Szpital") na orzeczenie Wojewódzkiej Komisji ds. Orzekania o Zdarzeniach Medycznych [...] (dalej: "Komisja") z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], w przedmiocie oddalenia skargi o stwierdzenie niezgodności orzeczenia z prawem. Z nadesłanych akt sprawy wynika, że w dniu 19 kwietnia 2013 r. B. T. złożył do Komisji wniosek o ustalenie zdarzenia medycznego. Orzeczeniem z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], Komisja ustaliła, że zdarzenie polegające na zakażeniu rany pooperacyjnej lewej kończyny dolnej wnioskodawcy w Szpitalu jest zdarzeniem medycznym. Po rozpatrzeniu wniosku Szpitala o ponowne rozpatrzenie sprawy orzeczeniem z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], Komisja podtrzymała powyższe ustalenie. W dniu 5 maja 2014 r. Szpital wystąpił do Komisji ze skargą o stwierdzenie niezgodności z prawem orzeczenia z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...]. Orzeczeniem z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], Komisja powyższą skargę oddaliła. Natomiast w dniu 17 czerwca 2014 r. Komisja wystawiła zaświadczenie stwierdzające złożenie wniosku o ustalenie zdarzenia medycznego i proponowanej wysokości odszkodowania. W dniu 9 lipca 2014 r. Szpital skierował do Komisji wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wywołanego ww. orzeczeniem z dnia [...] czerwca 2014 r. W odpowiedzi z dnia 4 sierpnia 2014 r. przewodniczący Komisji poinformował Szpital, że postępowanie przed Komisją zostało ostatecznie zakończone, oraz że nie znajdują do niego zastosowania przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) dalej: "Ppsa". W dniu 24 września 2014 r. Szpital wniósł za pośrednictwem Komisji skargę skierowana do tut. Sądu na orzeczenie Komisji z dnia [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie oddalenia skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem orzeczenia z dnia [...] lutego 2014 r. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów art. 67d ust. 5 i 6, art. 67o, art. 67j ust. 2 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 159 z późn. zm.) dalej zwana jako: "ustawa o prawach pacjenta". W ocenie strony skarżącej postępowanie prowadzące do wydania orzeczenia o uznaniu zdarzenia medycznego było wadliwe, jako że przyjęto do rozpoznania niekompletny wniosek podlegający w myśl art. 67d ust. 5 ustawy o prawach pacjenta zwrotowi. Za nieprawdziwe uznano stwierdzenie Komisji, że Szpital nie zajął wymaganego stanowiska w przepisanym terminie, ponieważ wniosek doręczono mu nie na adres kierownika podmiotu leczniczego, lecz jednej z jednostek organizacyjnych. Ponadto, wniosku tego nie przekazano ubezpieczycielowi, czym uniemożliwiono mu zajęcie stanowiska w sprawie. W ocenie strony skarżącej, wniesiona skarga znajduje oparcie w dyspozycji art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa, jako że Szpital wobec przedmiotowego orzeczenia nie dysponuje żadnym innym środkiem zaskarżenia. W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o jej odrzucenie uznając, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zarzuty skargi oceniono z kolei jako bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 i 6 Ppsa, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego albo skarga jest niedopuszczalna z innych przyczyn, wówczas podlega ona odrzuceniu. Stosownie do treści art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Obszar właściwości sądów administracyjnych jest zatem wyznaczony ustawami, a naruszenie przepisów o właściwości - związane z brakiem dopuszczalności drogi sądowej, obwarowane jest sankcją nieważności (art. 183 § 2 pkt 1 Ppsa). W myśl art. 1 Ppsa, ustawa ta normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty lub czynności określone w art. 3 § 2 Ppsa, w tym na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ponadto, z mocy art. 3 § 3 Ppsa, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Sądy administracyjne nie są jednak właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (art. 5 pkt 2 Ppsa). Orzeczenie, którego dotyczy skarga, wydano po przeprowadzeniu postępowania określonego w ustawie o prawach pacjenta. Zgodnie z art. 1 pkt 6 tej ustawy, określa ona m.in. zasady i tryb ustalania odszkodowania i zadośćuczynienia w przypadku zdarzeń medycznych. Szczegółowe regulacje w tym zakresie zawierają przepisy rozdziału 13a "Zasady i tryb ustalania odszkodowania i zadośćuczynienia w przypadku zdarzeń medycznych". Postępowanie w sprawie ustalenia zdarzenia medycznego toczy się przed Komisją na wniosek podmiotu składającego wniosek (art. 67c ust. 1 i art. 67b ust. 1). Celem postępowania jest ustalenie, czy zdarzenie - określone w art. 67a ust. 1, którego następstwem była szkoda majątkowa lub niemajątkowa, stanowiło zdarzenie medyczne (art. 67i ust. 1). Komisja po przeprowadzeniu postępowania wdaje pisemne orzeczenie o zdarzeniu medycznym albo jego braku – wraz z uzasadnieniem (art. 67j ust. 1). Orzeczenie takie doręcza się: 1) podmiotowi składającemu wniosek, a także 2) kierownikowi podmiotu leczniczego prowadzącego szpital oraz ubezpieczycielowi (art. 67j ust. 6). W terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia uczestnikom postępowania przysługuje prawo złożenia do wojewódzkiej komisji umotywowanego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 67j ust. 7). Stosownie zaś do art. 67m ust. 1 i 2 ustawy, podmiot składający wniosek, podmiot leczniczy prowadzący szpital oraz ubezpieczyciel mogą, w terminie 30 dni od dnia: 1) bezskutecznego upływu terminu, o którym mowa w art. 67j ust. 7, 2) otrzymania orzeczenia wydanego w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 67j ust. 8 - wnieść skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem orzeczenia Komisji. W sprawie skargi orzeka Komisja w składzie 6-osobowym, a do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy art. 67c ust. 1, art. 67f ust. 2 i 3 oraz art. 67g, 67h i art. 67j ust. 8 zdanie drugie ustawy o prawach pacjenta. Wymaga jednak podkreślenia, że w myśl art. 67e ust. 2 tej ustawy, wykonywanie zadań wojewódzkiej komisji nie stanowi wykonywania władzy publicznej. Zestawiając przedstawiony zakres właściwości sądu administracyjnego oraz charakter postępowania przed Komisją, w tym wydane przez nią orzeczenia, stwierdzić należy, że Komisja nie jest organem administracji publicznej i nie wykonuje władzy publicznej, a wydane przez nią orzeczenia nie są aktami podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej. Kryterium tego nie spełnia również orzeczenie wydane po rozpatrzeniu skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem orzeczenia Komisji, o której mowa w art. 67m ust. 1 i 2 ustawy. Wbrew stanowisku strony skarżącej, zresztą niezbyt należycie uzasadnionym, zaskarżonemu orzeczeniu nie można przypisać cech aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa. W powołanym przepisie chodzi o takie akty lub czynności, które dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Muszą mieć one charakter władczy i publicznoprawny, być podjęte w sprawie indywidualnej i skierowane do podmiotu administrowanego, a pomiędzy uprawnieniem (obowiązkiem) i przepisem prawa musi zachodzić ścisły i bezpośredni związek (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. I OPS 3/07; J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. LexisNexis 2011, komentarz do art. 3; H. Knysiak, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. LexisNexis 2012, komentarz do art. 3). Niewątpliwie powyższych kryteriów nie spełnia zaskarżone orzeczenie wydane po rozpatrzeniu skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem orzeczenia Komisji o zdarzeniu medycznym. Przede wszystkim nie zostało ono wydane przez podmiot będący organem administracji publicznej albo wykonujący zadania z zakresu administracji publicznej. Nie rozstrzyga też sprawy administracyjnej, w tym nie dotyczy uprawnień lub obowiązków, które wynikałyby z przepisów prawa. Sam natomiast Szpital nie występował w roli podmiotu administrowanego. Tym bardziej nie stanowiło ono decyzji administracyjnej czy postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym. Opisane postępowanie przed Komisją dotyczy bowiem zagadnień natury cywilnoprawnej związanych z pozasądowym dochodzeniem odszkodowania i zadośćuczynienia za szkodę wyrządzoną zdarzeniem medycznym (jak wynika z art. 4 ustawy o prawach pacjenta oraz art. 448 Kodeksu cywilnego – za naruszenie dóbr osobistych pacjenta). Wybór takiej alternatywnej procedury dochodzenia roszczeń odszkodowawczych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 marca 2014 r. sygn. K 6/13) należy do poszkodowanego, który może także wniosek wycofać (art. 67b ust. 1 i art. 67l ust. 1 ustawy o prawach pacjenta). Owa droga pozasądowa nie oznacza jednak, że wydane orzeczenie może zostać poddane kontroli sądu administracyjnego, ponieważ możliwość taką wyklucza brak szczególnej podstawy prawnej, o jakiej mowa w art. 3 § 3 Ppsa. Jak zresztą wynika z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o zmianie ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta oraz ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych (Dz. U. Nr 113, poz. 660), którą wprowadzono do krajowego porządku prawnego przedmiotową procedurę, roszczenia wynikające z błędów medycznych są sprawami cywilnymi i należą do kognicji sądów powszechnych, a ustawa ta zmierza do realizacji idei ułatwienia uzyskania odszkodowania lub zadośćuczynienia osobom poszkodowanym na skutek stwierdzonego błędu medycznego w oznaczonych w przypadkach, według zasad określonych w rozdziale 13a. Podkreślić przy tym należy, że nie zmienia to jednak zasad ogólnych, według których postępowanie przed Komisją dotyczy spraw cywilnych. Ma ono charakter postępowania ugodowo-mediacyjnego, do którego w zakresie nieuregulowanym stosuje się wymienione w art. 67o ustawy o prawach pacjenta przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Konkludując, orzeczenie Komisji do Spraw Orzekania o Zdarzeniach Medycznych - niebędącej organem administracji publicznej i niewykonującej władzy publicznej, wydane po rozpatrzeniu skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem orzeczenia tejże Komisji w sprawie ustalenia zdarzenia medycznego, nie podlega kognicji sądu administracyjnego, ponieważ nie jest aktem administracyjnym, lecz aktem podjętym w sprawie cywilnej nieprzekazanej do właściwości tego sądu. Wobec powyższego skarga jako niedopuszczalna w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa podlega odrzuceniu, o czym orzeczono w sentencji postanowienia.