I OSK 1063/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. i A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2588/14 w sprawie ze skargi R. K. i A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 8 lipca 2014 r. nr KOA 3553/Pd/13 w przedmiocie projektu podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wójta Gminy K. z dnia [...] października 2013 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie solidarnie na rzecz skarżących R. K. i A. K. 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2588/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. K. i A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2014 r. w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Wójt Gminy [...] powiadomił skarżących o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka o nr [...] z obrębu [...], gmina [...] stanowiącej ich własność, a następnie postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. pozytywnie zaopiniował wstępny projekt podziału jako zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości O. i L. w gminie K. (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego Nr [...], poz. [...] z dnia [...] listopada 2008 r.). W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że celem podziału jest wydzielenie działki pod poszerzenie drogi gminnej oraz że według postanowień planu działka nr [...] położona jest częściowo w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami nieuciążliwymi oraz z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej - oznaczonym w planie symbolem [...], a częściowo na terenie ciągu pieszo-jezdnego - oznaczonym w planie symbolem [...] W wyniku podziału powstaną dwie działki, jedna o numerze [...] – na obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami nieuciążliwymi z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej i druga o numerze [...] z przeznaczeniem na poszerzenie drogi gminnej. W zażaleniu skarżący zakwestionowali zasadność poszerzenia istniejącej w planie drogi oznaczonej symbolem [...] o 4 metry pozyskane z projektowanej działki [...]. Podnieśli, że spowoduje to konieczność usunięcia [...] drzew co byłoby sprzeczne z postanowieniem zawartym w § 15 ust. 1 planu zgodnie z którym na obszarze planu należy dążyć do zachowania istniejącego drzewostanu. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu stwierdziło, że porównanie wstępnego projektu podziału działki z takim samym fragmentem części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazuje, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w sposób prawidłowy, zgodny z obowiązującymi przepisami i odpowiada kryteriom określonym w art. 93 ust. 1, 2, 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm. – dalej jako u.g.n.). W skardze skarżący rozszerzyli zarzuty zażalenia, podnosząc, że organ odwoławczy zaniechał weryfikacji zgodności postanowienia organu pierwszej instancji z przepisami prawa miejscowego, w szczególności zawartymi w § 7 pkt 3, § 15 pkt 1 oraz § 83 pkt 1. Oddalając skargę – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), określanej dalej jako "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że w sprawie której przedmiotem jest zaopiniowanie projektu podziału nieruchomości, ocenie organów administracji podlega wyłącznie dopuszczalność podziału w aspekcie jego zgodności z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z art. 93 ust. 4 u.g.n. zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Opinię tę wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 93 ust. 5 u.g.n.). Oznacza to, że przy opiniowaniu projektu podziału organ musi przede wszystkim uwzględnić przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym i z tego punktu widzenia ocenić, czy projekt realizuje to przeznaczenie, a także, czy służy temu przeznaczeniu. Postanowienia podejmowane w trybie art. 93 ust. 4 u.g.n. są częścią (etapem) postępowania o zatwierdzenie podziału nieruchomości. Stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie proponowany projekt podziału jest zgodny z planem. Na części działki – projektowanej działce nr [...] – przewiduje się zgodnie z planem poszerzenie drogi gminnej. Odnosząc się do zarzutów zaniechania weryfikacji zgodności postanowienia wydanego w pierwszej instancji z przepisami § 7 pkt 3, § 15 pkt 1 oraz § 83 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości O. i L. w gminie K.; Sąd stwierdził, że powołane przepisy nie uprawniają do formułowania tezy o niezgodności postanowienia z postanowieniami planu. Przepis § 7 pkt 3 stanowi bowiem, że wszelka zabudowa i zagospodarowanie terenu pod względem funkcjonalnym i przestrzennym powinna uwzględniać wymagania ochrony przyrody, zaś § 15 pkt 1 wskazuje, że należy dążyć do zachowania istniejącego drzewostanu. Z kolei z § 83 pkt 1 wynika, że dla terenów oznaczonych symbolem przeznaczenia CPJ i terenu oznaczonego CP dopuszcza się zachowanie ich obecnych parametrów zgodnie z rysunkiem planu. Przepisy te, jak wyjaśnił Sąd pierwszej instancji, zawierają normy o charakterze ogólnym i postulatywnym i nie mogą stanowić podstawy do kwestionowania jednoznacznych postanowień planu o charakterze szczegółowym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący. W jej podstawach wskazali na naruszenie – art. 3 P.p.s.a. w zw. z art. 93 ust. 1 i 4 u.g.n. i z art. 97 ust. 3 pkt. 1 u.g.n. (traktowanych jako przepisy postępowania) poprzez zaniechanie wnikliwej kontroli postanowienia organu drugiej instancji w zakresie ustalenia, czy wstępny plan podziału nieruchomości jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego i czy jest niezbędny do realizacji celu publicznego. Z kolei w ramach podstawy przewidzianej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucili naruszenie przepisów § 7 pkt. 3, § 15 pkt. 1 oraz § 83 pkt. 1 uchwały nr [...] Rady Gminy K. z dn. [...] lipca 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości O. i L. w gminie K. -,poprzez ich niewłaściwą wykładnię i uznanie, że są to przepisy o charakterze ogólnym i postulatywnym, które nie stanowią podstawy do kwestionowania jednoznacznych postanowień planu o charakterze szczególnym, przy jednoczesnym nie wskazaniu, jakie postanowienia szczególne Sąd miał na myśli. W oparciu o tak skonstruowane podstawy skarżący zażądali uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu zarzutów skarżący podnieśli, że Sąd pierwszej instancji nie zweryfikował prawidłowo ustalenia organów co do częściowego położenia ich nieruchomości w planie na terenie ciągu pieszo jezdnego oznaczonego symbolem [...]. Wskazali, że ich działka w całości położona jest na obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami nieuciążliwymi oraz z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej oznaczonym [...], na dowód czego do skargi kasacyjnej załączyli wydruk z mapy geodezyjnej. Zarzucili, że w tym zakresie Sąd ograniczył się wyłącznie do powtórzenia stanowiska organów, czym usankcjonował naruszenie art. 93 ust. 1 i 4 u.g.n. Także w odniesieniu do przesłanki niezbędności podziału dla realizacji celu publicznego Sąd wyłącznie powtórzył twierdzenia organów, że chodzi o poszerzenie drogi. Nie zgodzili się też ze stanowiskiem Sądu co do braku sprzeczności projektowanego podziału z postanowieniami planu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna z tego względu, że usprawiedliwiony okazał się zarzut sprzeczności projektowanego podziału z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym zastosowania art. 93 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.g.n. Na wstępie jednak należy wyjaśnić, że w skardze kasacyjnej przepisy art. 93 ust. 1 i ust. 4 u.g.n. błędnie uznano za przepisy postępowania. Wadliwość ta jednak nie uniemożliwiała zbadania zasadności ich naruszenia. Podobnie zresztą jak wadliwość ich uzasadnienia. Niezgodność opiniowanego podziału z planem nie dotyczyła bowiem, jak podnoszą skarżący, ani ustalonego w sprawie położenia działki skarżących na terenie dwóch jednostek planistycznych ( terenach oznaczonych [...]), ani sprzeczności z powołanymi w kolejnej podstawie przepisami § 7 pkt 3, § 15 pkt 1 i § 83 pkt 1 planu. Ta pierwsza wytknięta przez skarżących niezgodność wymagała zresztą powołania w podstawach skargi kasacyjnej innych przepisów prawa niż art. 93 ust. 1 i ust. 4 u.g.n. Ustalenia faktyczne nie mogą być bowiem kwestionowane w drodze zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie. Stosowanie prawa materialnego (subsumpcja) ma miejsce wówczas, gdy stan faktyczny jest już ustalony. Natomiast stan faktyczny sprawy jest wynikiem postępowania dowodowego, czyli stosowania przepisów postępowania. Zatem kwestionowanie stanu faktycznego powinno się opierać na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, przy czym powinny to być przepisy regulujące postępowanie przed organem administracji, gdyż to w tym postępowaniu następuje jego ustalenie stosownie do zasad określonych w przepisach art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Z uwagi zatem na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego wynikające z art. 183 § 1 P.p.s.a. granicami skargi kasacyjnej kwestia położenia działki skarżących na terenie dwóch jednostek planistycznych w istocie nie mogła zostać zweryfikowana. Tym niemniej o niezgodności projektowanego podziału z planem, a tym samym i wadliwości zastosowania art. 93 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.g.n. świadczą te przepisy prawa miejscowego, które dotyczą przeznaczenia projektowanej do wydzielenia działki 468/6 położonej na terenie ciągu pieszo – jezdnego oznaczonego symbolem [...]. Sąd pierwszej instancji słusznie zwrócił uwagę, że przy opiniowaniu podziału organy powinny uwzględnić przeznaczenie terenu określone w planie i z tego punktu widzenia ocenić, czy projekt to przeznaczenie realizuje i temu przeznaczeniu służy. Pominął jednak zbadanie prawidłowości stanowiska organów w kontekście wszystkich przepisów planu, ograniczając je wyłącznie do tych wymienionych w treści skargi (§ 7 pkt 3, § 15 pkt 1 i § 83 pkt 1) i przyjmując za organami, że część działki skarżących przeznaczona jest na poszerzenie drogi gminnej. Tymczasem analiza postanowień planu nie wskazuje, aby teren oznaczony symbolem [...] przeznaczony był na poszerzenie publicznej drogi gminnej. Zgodnie z § 10 ust. 1 planu "wyznacza się jako tereny przeznaczone do realizacji celów publicznych tereny dróg publicznych oznaczone symbolami przeznaczenia [...],[...],[...]", co z kolei zgodnie z § 8 oznacza tereny dróg publicznych klasy drogi odpowiednio zbiorczej, lokalnej i dojazdowej. Także zgodnie z § 75 ust. 1 planu tereny oznaczone powyższymi symbolami przeznacza się na realizację dróg publicznych. Już sama nazwa Rozdziału 18 tekstu planu "Przeznaczenie, zagospodarowanie i zabudowa terenów dróg publicznych oznaczonych symbolami przeznaczenia [...],[...],[...], ścieżek rowerowych oraz dróg wewnętrznych" sugeruje, że teren oznaczony symbolem [...] nie jest przeznaczony pod drogę publiczną. Dodatkowe wątpliwości wywołuje niezgodność zastosowanego w planie literowego oznaczenia [...] dla przedmiotu dróg publicznych z przepisami obowiązującego w dacie uchwalania planu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), a także przepisami art. 6 pkt 1 u.g.n. zgodnie z którym celem publicznym jest wydzielenie gruntów pod drogi publiczne, czyli drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe lub gminne – stosownie do art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zatem w świetle treści postanowień planu podział nieruchomości skarżących nie mógł mieć na celu wydzielenia działki pod poszerzenie drogi gminnej. Trafny zatem okazał się zarzut niezgodności podziału z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zastosowania art. 93 ust. 4 w zw. z ust. 1 u.g.n, co w konsekwencji musiało skutkować zarówno uwzględnieniem skargi kasacyjnej, jak i wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez skarżących skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 tej ustawy. Dodatkowo należy zauważyć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd o zbędności wydawania postanowienia opiniującego podział w przypadku postępowania wszczętego z urzędu na podstawie art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. Przepis ten stanowi, że podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. W uzasadnieniu tego stanowiska argumentuje się, że nie ma potrzeby by ten sam organ, który zatwierdza podział odrębnie wypowiadał się o jego zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz w takiej sytuacji wystarczające jest jedynie zlecenie opracowania projektu podziału, który, o ile będzie spełniał wymagania zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663), to zostanie zatwierdzony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 31 marca 2008 r. o sygn. akt I OSK 403/ 07 i z dnia 12 listopada 2015 r. o sygn. akt I OSK 450/14 dostępne w Centralnej Bazie Informacji o Sprawach https://cbois.nsa.gov.pl). Wprawdzie w najnowszym piśmiennictwie pogląd ten poddany został krytyce (por. glosa E. Klat-Górskiej i A. Lipnickiego, Nowe Zeszyty Samorządowe 2016/5/74), to jednak nie sposób doszukać się większego sensu odrębnego wypowiadania się przez ten sam organ o zgodności proponowanego podziału z planem, jak tylko w celu uniknięcia kosztów opracowania projektu w formie odpowiednich dokumentów geodezyjnych przez stronę inicjującą postępowanie w sprawie podziału - na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w zachowującej aktualność uchwale składu pięciu sędziów z dnia 1 marca 1999 r. o sygn. akt OPK 1/99 wyjaśniającej charakter postanowienia opiniującego, o którym mowa w art. 93 ust. 4 u.g.n (opubl. j.w.) O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięto w oparciu o przepisy art. 203 pkt 1 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.