I SA/Wa 1727/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Iwona Maciejuk WSA Małgorzata Miron (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Gminy [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Gminy [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] znak: [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Naczelnik Miasta i Gminy w [...] zaskarżoną decyzją, sprostowaną postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] nr [...], działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118), orzekł o przejęciu "na własność Państwa", za spłaty pieniężne, części nieruchomości, oznaczonej jako działki nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha, stanowiącej własność B. Z. na podstawie aktu własności ziemi z dnia [...] nr [....] i wchodzącej w skład jego gospodarstwa rolnego położonego w [...]. D. S., będąca jedyną spadkobierczynią B.Z. wystąpiła z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji [...] Naczelnika Miasta i Gminy w [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji w pierwszej kolejności wyjaśnił, że zaskarżona decyzja nie wskazuje wprost przepisu stanowiącego materialną podstawę prawną przejęcia części nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...]. Z jej treści wynika jednak, iż przejęcie nastąpiło za spłaty pieniężne, a zatem na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z tym przepisem wydanie decyzji o przejęciu nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego za spłaty pieniężne mogło nastąpić w przypadku łącznego spełnienia dwóch następujących przesłanek: a) wystąpienie przez rolnika ze stosownym wnioskiem o przejęcie nieruchomości, b) niespełnianie przez rolnika warunków do uzyskania renty. Dalej organ I instancji zaznaczył, iż wobec konieczności łącznego spełnienia obu ww. przesłanek, brak spełnienia pierwszej z nich oznacza, iż dokładne badanie istnienia drugiej przesłanki jest bezcelowe. Organ I instancji orzekł, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 28 ust. 1 ww. ustawy z dnia 29 maja 1974 r., co wypełnia przesłankę stwierdzenia nieważności wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ I instancji oceniając skutki prawne zaskarżonej decyzji zauważył, że zgodnie z pismem Starostwa Powiatowego w [...] z dnia 20 lipca 2001 r. działki nr [...] weszły w skład działki nr [...] i stanowią własność Skarbu Państwa, z tym, że uprawnienia właścicielskie co do tego gruntu powierzone zostały Agencji Nieruchomości Rolnych, działki nr [...] weszły w skład działki nr [...] i stanowią własność Gminy [...] na mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...]. Według organu I instancji zaskarżona decyzja nie zawiera jednak jakichkolwiek rozstrzygnięć w zakresie rozdysponowania przejętych gruntów. W szczególności, w zakresie przedmiotowych działek, decyzja o przejęciu nie zawiera żadnych rozstrzygnięć, ani dotyczących powierzenia uprawnień właścicielskich Agencji Nieruchomości Rolnych, ani dotyczących przeniesienia własności na rzecz Gminy [...]. Organ I instancji stwierdził, że skutki prawne wywołane zdarzeniami prawnymi mającymi miejsce po przejęciu przedmiotowych gruntów, nie mogą być zatem oceniane jako skutki prawne zaskarżonej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...], gdyż powstały w oderwaniu od niej. Tym samym, późniejsze zdarzenia prawne, które doprowadziły do dysponowania przedmiotowymi gruntami przez Agencję Nieruchomości Rolnych i do objęcia własności przez Gminę [...], nie mogą stanowić podstawy do uznania, że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...]. Rozpoznając ponownie sprawę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że podniesione przez Stronę skarżącą zarzuty nie są zasadne - tym samym nie mogą one wpływać na treść rozstrzygnięcia. Według organu II instancji skutki prawne, które wywołała decyzja kwestionowana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, różnią się od skutków prawnych dotyczących tego samego przedmiotu (tych samych nieruchomości), wywołanych późniejszymi decyzjami lub zdarzeniami prawnymi. Decyzja o przejęciu nieruchomości na podstawie ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne wywołała jedynie ten skutek, że przedmiotowe nieruchomości przeszły na własność Państwa (stanowi o tym treść ww. decyzji). Organ II instancji dalej argumentując zaznaczył, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że właścicielem nieruchomości oznaczonych ówcześnie numerami ewidencyjnymi działek [...] (które weszły w skład kompleksu [...]) jest obecnie Agencja Nieruchomości Rolnych na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] Nr [...]. Natomiast prawo własności do nieruchomości oznaczonych numerami [...], które przysługuje obecnie Gminie [...], zostało przez nią nabyte na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...]. Nabyte przez Agencję Nieruchomości Rolnych oraz Gminę [...] prawa do ww. nieruchomości nie stanowią zatem skutku prawnego decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...], lecz późniejszych zdarzeń prawnych, które wprawdzie dotyczą przedmiotu rozstrzygnięcia decyzji dotkniętej nieważnością (dotyczą bowiem tych samych nieruchomości) ale ich skutki nie mogły być oceniane w postępowaniu zakończonym decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...]. Według organu II instancji z kolei argumentacja skarżącego wskazująca na upływ okresu uprawniającego do stwierdzenia nabycia nieruchomości w drodze zasiedzenia jest oderwana od stanu faktycznego i prawnego rozpatrywanej sprawy. Z nadesłanego przez Starostwo Powiatowe w [...] pisma z dnia [...] NR [...] wynika bowiem, że Gmina [...] nie jest posiadaczem części wskazanych na wstępie nieruchomości (tj. nieruchomości o numerach [...]) tylko ich właścicielem - natomiast istotą zasiedzenia jest nabycie prawa własności danej nieruchomości przez posiadacza nie będącego jej właścicielem. Organ II instancji zauważył, że orzeczenie w sprawie zasiedzenia nieruchomości może zapaść wyłącznie w postępowaniu przed sądem powszechnym, w tej sytuacji nieuzasadnione wydaje się być stwierdzenie, że "Gmina i tak nabyła prawo własności wskutek zasiedzenia". Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną wyżej decyzję została złożona przez Gminę [...] wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z [...], uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący twierdzi, że organ I instancji nie ustalił czy wnioskodawcy otrzymali należność za przejęte grunty. Dodatkowo skarżący podkreślił fakt, że wnioskodawca nie zaskarżył przedmiotowej decyzji, co może wskazywać, że na przejęcie się godził. Według skarżącego żaden przepis prawa nie wymagał, aby wniosek rolnika musiał być złożony w formie pisemnej. Brak w archiwach odpowiednich dokumentów pochodzących sprzed 37 lat nie może być traktowany jako równoznaczny z brakiem odpowiedniego wniosku. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności w sposób niewątpliwy winno wykazać, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem. Skarżący wskazał, że przedmiotowe postępowanie wykazało co najwyżej, że w sprawie nie udało się odnaleźć wniosku o przejęcie nieruchomości. Brak jest natomiast jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, że takiego wniosku nigdy nie było, jak też dowodu potwierdzającego tezę przeciwną. Skarżący podniósł, iż nie można tworzyć domniemania, że skoro takiego wniosku nie odnaleziono to taki wniosek nie był nigdy składany. Skarżący zaznaczył, że decyzja z [...] korzysta z domniemania legalności, którego nie udało się wzruszyć, a tym samym decyzja ta powinna pozostać w obrocie. Nie można także zapominać, że pomimo tego, że decyzja została wydana w [...] to jednak od [...] istniała możliwość jej wzruszenia w trybie nadzwyczajnym przy zapewnieniu sądowej kontroli. Nie można więc po upływie 37 lat opierać decyzji nieważnościowej tylko na tym fakcie, że nie odnaleziono wniosku o przejęcie nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są słuszne. Należy przypomnieć, że zaskarżona decyzja została wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań – postępowaniu nieważnościowym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg przepisów art. 157 k.p.a. Jednocześnie podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994r. III ARN 13/94, OSN 1994/3/36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r. VSA 535/94, ONSA 1995/2/91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Zaznaczyć przy tym należy, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który ma być stosowany w bezpośrednim rozumieniu. Sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest zatem możliwa do zastosowania, gdy decyzja wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze (zob. glosa B. Adamiak do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2006 r. I FSK 439/05, OSP 2007/9/100). A zatem dla stwierdzenia, że naruszenie prawa miało charakter rażący niezbędne jest ustalenie w pierwszej kolejności, że do naruszenia prawa w ponad wszelką wątpliwość doszło, a następnie ocena czy to naruszenie miało kwalifikowany charakter. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria, zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że kontrolowana w tym postępowaniu decyzja w sposób rażący narusza art. 28 ust. 1 ustawy o przekazaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Podstawą prawną badanej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] był przepis art. 28 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Przepis ten pozwalał na przekazanie własności nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego na własność Skarbu Państwa w całości lub części za spłaty pieniężne, jedynie na wniosek rolnika, jeżeli rolnik nie spełniał warunków do uzyskania renty (art. 28 ust. 1). Przejęcie nieruchomości na własność Państwa następowało na podstawie decyzji naczelnika gminy (art. 31 ust. 1 tej ustawy) z tym, że przepisy ustawy dotyczące naczelnika gminy stosowało się również do naczelnika miasta i gminy (art. 38). Kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja dotyczyła przekazania na własność Państwa za spłaty pieniężne gospodarstwa rolnego położonego w [...] stanowiącego własność B. Z. Niewątpliwie jedną z przesłanek koniecznych do przejęcia nieruchomości na własność Skarbu Państwa w trybie art. 28 ust. 1 ww. ustawy, obok braku warunków do uzyskania renty, był wniosek właściciela gospodarstwa rolnego. Z uwagi na wnioskowy charakter tego postępowania obowiązkiem organu nadzoru było wyjaśnienie czy stosowny wniosek został złożony, nie ma go bowiem w aktach archiwalnych i pomimo podjętych przez organ czynności nie udało się go odnaleźć. Nie można jednak podzielić stanowiska organu, iż okoliczności niniejszej sprawy pozwalają na przyjęcie, iż z całą pewnością wniosek taki nie został złożony. Wątpliwości w tym zakresie posiadał sam organ nadzorczy skoro w postępowaniu nieważnościowym przeprowadził postępowanie wyjaśniające m.in. z przesłuchania świadków na okoliczności złożenia (lub niezłożenia) przez B. Z. omawianego wniosku. Wbrew twierdzeniom organu zeznania żadnej z przesłuchanych w sprawie osób nie pozwalają w sposób jednoznaczny stwierdzić czy wniosek został złożony, tym bardziej, że jak słusznie wskazał organ administracji, ustawa nie określa formy tego wniosku. I tak K.B. zeznała, że nie ma wiedzy czy B.Z. chciał przekazać gospodarstwo na własność Państwa ale nie użytkował rolniczo tych nieruchomości. Świadkowie S. i H. M. również nie mieli wiedzy czy właściciel składał wniosek o przejęcie gospodarstwa rolnego, stwierdzili, że nieruchomości były użytkowane rolniczo ale nie wiedzieli przez kogo. Również wnioskodawczyni nie pamiętała szczegółów dotyczących przejęcia gospodarstwa rolnego, nie posiadała dokumentów, które świadczyłyby, że przejęcie gospodarstwa nie było zgodne z wola właściciela. B. Z. posiadał także inne nieruchomości, praca na roli nie była jego głównym źródłem utrzymania. W tej sytuacji nie można wykluczyć, że postępowanie o przejęcie gospodarstwa rolnego w zamian za spłaty przeprowadzone było na wniosek B. Z. złożony co najmniej w formie ustnej. Niemożność ustalenia powyższej okoliczności żadną miarą nie może skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji. Innymi słowy: fakt, iż do dnia wydania decyzji nadzorczej nie zachował się wniosek bądź kopia takiego wniosku, nie stanowi podstawy do twierdzenia, że wniosku takiego przed wszczęciem postępowania w sprawie przejęcia przez Państwo przedmiotowej nieruchomości w ogóle nie było. Jak podkreślił bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 470/08, stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wtedy, gdy zaistnieją przesłanki wymienione enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Ocena istnienia tych przesłanek nie może opierać się na domniemaniach – ani na domniemaniu prawidłowości, ani na domniemaniu wadliwości decyzji. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności niezbędne jest jednoznaczne ustalenie, czy doszło do naruszenia prawa i dokonania oceny charakteru tego naruszenia w kontekście przesłanek nieważności decyzji. Jest to bowiem postępowanie nadzwyczajne, które służy jedynie wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi. Konkludując: zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, niezachowanie się dokumentu sprzed ponad 30 lat nie oznacza, że dokument taki w dacie wydania decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] nie istniał. Decyzja ta nie została ponadto przez właściciela nieruchomości zaskarżona. Jeżeli zatem postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzone jest po upływie ponad 30 lat od dnia jej wydania, nie sposób przyjąć, iż dokument, którego nie udało się odnaleźć nie istniał. W tym stanie rzeczy trafnie skarżący kwestionuje ocenę organu co do zaistnienia przesłanki nieważności postępowania wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W okolicznościach tej sprawy wobec braku możliwości jednoznacznego stwierdzenia czy został przez B. Z. złożony wniosek, o którym mowa w art. 28 ust. 1 omaw. ustawy należało przyjąć, że decyzja z dnia [...] nie narusza rażąco przepisów prawa. Natomiast nie ma racji skarżąca gmina, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Kwestia właściwości organów orzekających w sprawach nieważności decyzji wydanych w oparciu o ustawę z dnia 29 maja 1974 r. była wielokrotnie przedmiotem analizy sądów administracyjnych. a w niniejszej sprawie znalazło to wyraz w uzasadnieniu decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] Nr [...]. W rozstrzygnięciu tym stwierdzono, że zgodnie z treścią art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniach społecznych rolników (Dz. U. nr 7, poz. 24) przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa i ustalenie odpłatności następuje na mocy decyzji wydanej przez Agencję własności Rolnej Skarbu Państwa. W takiej sytuacji jeśli na gruncie aktualnie obowiązującego przepisu przejęcie nieruchomości na własność Państwa i ustalenie z tego tytułu odszkodowania następuje w drodze decyzji wydawanej przez ww. organ to organem właściwym do przeprowadzenia postępowania nieważnościowego będzie minister właściwy do spraw rolnictwa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 tej ustawy.