II OSK 524/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 1132/14 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia B. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 12 listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia A. w B. (dalej jako "Stowarzyszenie") uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z [...] stycznia 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Tryńcza z [...] listopada 2011 r. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań na realizację przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 8 września 2011 r. B. sp. z o.o. w W. (dalej jako "inwestor") zwróciła się do Wójta Gminy Tryńcza o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia mającego polegać na wydobywaniu kopaliny metodą odkrywkową ze Złoża Kruszywa Naturalnego "[...]" w miejscowości [...]. Decyzją z [...] listopada 2011 r. Wójt Gminy Tryńcza ustalił środowiskowe uwarunkowania dla inwestycji, określając szczegółowe warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji terenu inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji wniosło Stowarzyszenie. Decyzją z [...] stycznia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że planowana inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i wymagała uzyskania decyzji środowiskowej. Wskazany przez inwestora wariant realizacji inwestycji niesie ze sobą minimalne ryzyko szkodliwego oddziaływania na środowisko i nie będzie powodował przekroczenia dopuszczalnych norm. W ocenie organu odwoławczego, w postępowaniu nie doszło do naruszenia bliżej nieskonkretyzowanych w odwołaniu przepisów prawa materialnego i brak było przesłanek do odmowy wydania decyzji środowiskowej. Zdaniem organu odwoławczego, w sprawie nie naruszono przepisów regulujących udział w nim społeczeństwa, ponieważ w toczącym się postępowaniu dokonano niezbędnych ogłoszeń. Organ odwoławczy uznał ponadto, że Stowarzyszenie nie spełnia kryteriów organizacji ekologicznej określonej w ustawie środowiskowej, a wobec tego nie mogło brać w nim udziału. Zdaniem organu odwoławczego, wątpliwa była również legitymacja Stowarzyszenia do wniesienia odwołania. Stowarzyszenie wniosło skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Uwzględniając skargę Sąd I instancji opisał obszernie planowaną inwestycję. Wskazał, że zawiadomieniem z 18 października 2011 r. organ I instancji podał do publicznej wiadomości informację o możliwości zapoznania się z dokumentacją sprawy oraz składania wniosków w terminie 21 dni (jak podano od 19 października do 8 listopada 2011 r.). Obwieszczenia te miały się ukazać na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej (BIP) Urzędu Gminy Tryńcza w dniu 18 października 2011 r. oraz na tablicach ogłoszeń Urzędu Gminy i Sołectwa Gniewczyna Łańcucka. Wydruk z BIP potwierdza datę ukazania się tego obwieszczenia, jednak adnotacje na kserokopiach obwieszczeń, które miały zostać wywieszone na tablicach ogłoszeń nie potwierdzają daty wywieszenia tych obwieszczeń, a tylko fakt ich wywieszenia. Sąd I instancji wskazał, że [...] października 2011 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Przeworsku pozytywnie zaopiniował środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, zaś Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Rzeszowie postanowieniem z [...] listopada 2011 r. uzgodnił warunki realizacji przedsięwzięcia. Sąd I instancji wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, że Wójt Gminy Tryńcza w dniu 17 listopada 2011 r. sporządził obwieszczenie, którym miał zawiadomić strony o zebraniu dowodów i materiałów wystarczających do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w związku z planowanym wydobyciem kopaliny metodą odkrywkową ze złoża kruszywa. W treści obwieszczenia wskazano, że z materiałami można się zapoznać w siedzibie Urzędu Gminy w Tryńczy, pokój nr 4, w godzinach pracy urzędu. Wskazano też na możliwość wypowiedzenia się co do zgłoszonych żądań z wniosku w terminie 3 dni od daty doręczenia zawiadomienia. Następnie podano, że zgodnie z art. 49 k.p.a. zawiadomienie uznaje się za doręczone po upływie 3 dni od dnia publicznego ogłoszenia tego obwieszczenia. Obwieszczenie miało być wywieszone na tablicach ogłoszeń Urzędu Gminy Tryńcza i Sołectwa Gniewczyna Łańcucka. Także w tym przypadku z adnotacji nie wynika, kiedy ogłoszenie zostało wywieszone, zaś zwrotne potwierdzenie odbioru obwieszczenia przez sołtysa wsi [...] jest dowodem jedynie na okoliczność, że adresat odebrał je 17 listopada 2011 r. W aktach znajduje się wydruk obwieszczenia z BIP z datą 17 listopada 2011 r. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że 21 listopada 2011 r. do organu wpłynęło pismo Stowarzyszenia nadane w urzędzie pocztowym 18 listopada 2011 r. Stowarzyszenie wniosło o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu jako organizacji społecznej o charakterze ekologicznym oraz doręczenie mu w formie elektronicznej lub w formie papierowej wniosków o wydanie decyzji wraz z załącznikami, raportu oddziaływania na środowisko i innych posiadanych dokumentów i uwag. Wniosło także o przeprowadzenie oględzin terenu zamierzenia inwestycyjnego, jak i rozprawy administracyjnej z udziałem stron. Miało to na celu dokonanie oceny rzeczywistego stanu istniejącego w terenie oraz przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko danego zamierzenia inwestycyjnego biorąc pod uwagę, że niezbędne jest zapewnienie w tym zakresie zgodności m.in. z dyrektywą Rady z 27 czerwca 1988 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz.Urz. UE 175.40 ze zm.) i dyrektywą Rady nr 92/43 z 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory. Stowarzyszenie wniosło też o podanie informacji, jak kwalifikowane jest zamierzenie inwestycyjne, mając na uwadze dyrektywę Rady 85/337/EWG oraz uwzględniając jej późniejsze zmiany. W piśmie tym wskazano, że działalność górnicza w szerokim stopniu wpływa na środowisko. Bezpośredni wpływ wiąże się przede wszystkim z przejmowaniem terenów rolniczych na cele górnictwa odkrywkowego. Stowarzyszenie wskazało również na konieczność przejęcia dodatkowych obszarów pod infrastrukturę komunikacyjną, składowiska odpadów itp. W ocenie Stowarzyszenia, w wyniku eksploatacji złóż dochodzi do geomechanicznego i hydrologicznego przekształcenia gleb i zaburzenia równowagi warstw wodonośnych. Stowarzyszenie zastrzegło, że po zapoznaniu się z dokumentacją jako strona będzie składać dalsze wnioski i uwagi. Następnie 24 listopada 2011 r. wpłynął do organu statut Stowarzyszenia oraz odpis aktualny z KRS. Wójt Gminy Tryńcza nie rozpoznał wniosków Stowarzyszenia. O wydaniu decyzji organ poinformował w formie obwieszczenia na stronie internetowej BIP w dniu 1 grudnia 2011 r. oraz na tablicach ogłoszeń Urzędu Gminy Tryńcza i Sołectwa [...]. Również w tym przypadku, odręczne adnotacje na ogłoszeniach nie wskazują, kiedy obwieszczenie zostało umieszczone na tych tablicach oraz jaki był okres ich wywieszenia. Zwrotne potwierdzenie odbioru kierowane do Sołtysa [...] wskazuje jedynie, że 28 listopada 2011 r. adresat potwierdził jego odbiór. W piśmie z 28 listopada 2011 r. kierowanym do Stowarzyszenia wskazano, że w sprawie zakończono postępowanie dowodowe oraz wezwano strony do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. W toku postępowania nie zgłoszono wniosków o przeprowadzenie rozprawy, która zdaniem organu była zbędna. Sąd I instancji wskazał ponadto, że w sprawie nie przeprowadzono oceny oddziaływania na środowisko stosownie do art. 6 ust. 3 dyrektywy Rady nr 92/43 z 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory. Podano, że przedmiotowe przedsięwzięcia zalicza się do grupy przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 40 lit. a/ i b/ rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (przy czym mylnie w dacie wydania rozporządzenia został podany rok wydania tego rozporządzenia). Pismem z tej samej daty organ wezwał Stowarzyszenie do sprecyzowania wniosku z 14 listopada 2011 r. przez wskazanie, które dokumenty mają zostać wydane stronie w formie kserokopii z akt sprawy. Ponadto organ wezwał Stowarzyszenie do podania, jaki ważny interes strony uzasadnia wydanie z akt sprawy żądanych dokumentów, w terminie 7 dni pod rygorem odmowy wydania kserokopii dokumentów. Na wniosek inwestora z 30 listopada 2011 r., Wójt Gminy Tryńcza postanowieniem z [...] grudnia 2011 r. nadał decyzji z [...] listopada 2011 r. rygor natychmiastowej wykonalności. Postanowieniem z [...] grudnia 2011 r. organ I instancji odmówił wydania z akt sprawy kopii dokumentów wskazując, że Stowarzyszenie nie ustosunkowało się do wezwania z 28 listopada 2011 r. Następnie w odwołaniu od decyzji organu I instancji Stowarzyszenie ponownie wniosło o dopuszczenie do udziału w charakterze strony jako organizacji ekologicznej. W ocenie Sądu i instancji, również organ odwoławczy nie rozpoznał formalnie wniosku Stowarzyszenia. W uzasadnieniu decyzji z [...] stycznia 2012 r. poddał jednak w wątpliwość spełnienie przez Stowarzyszenie ustawowych kryteriów pozwalających uznać je za organizację ekologiczną. W ocenie Sądu I instancji, stanowisko to zostało sformułowane bez analizy znajdującego się w aktach statutu Stowarzyszenia. W ocenie Sądu I instancji, decyzja organu odwoławczego wskazuje, że pomimo wątpliwości organ ten rozpoznał odwołanie, choć nie odniósł się do wszystkich jego zarzutów. Nie odniósł się między innymi do zarzucanego naruszenia art. 49 k.p.a., które w ocenie Sądu I instancji pozbawiło Stowarzyszenie i inne strony możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Decyzja w sprawie została bowiem wydana bez uprzedniego formalnego rozpoznania wniosku o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu i dopiero po wydaniu decyzji wzywano je do sprecyzowania wniosku dotyczącego żądania doręczenia kserokopii dowodów. Sąd I instancji przedstawił przepisy regulujące udział organizacji ekologicznej w postępowaniu środowiskowym oraz przedstawił prawną definicję tego rodzaju organizacji. W ocenie Sądu I instancji, po zgłoszeniu wniosku o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu organy zobligowane były w pierwszej kolejności do dokonania analizy postanowień statutu Stowarzyszenia. W przypadku, gdyby wynik przeprowadzonej analizy wskazywał, że Stowarzyszenie nie jest organizacją ekologiczną w rozumieniu ustawy środowiskowej, należało wydać postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie. Jeśli do takich wniosków dochodzi organ II instancji w sytuacji, gdy jedynie Stowarzyszenie składało odwołanie, powinien był wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. Tylko bowiem organizacja spełniająca kryteria ustawowe mogła korzystać w postępowaniu z uprawnień strony. W ocenie Sądu I instancji, jeśli organizacja ekologiczna została dopuszczona do udziału w postępowaniu, pomimo braku postanowienia w tym przedmiocie, stanowi to naruszenie art. 49 k.p.a. Sąd I instancji zauważył, że jeśli więc wszystkie obwieszczenia byłyby dokonane 17 listopada 2011 r. (okoliczność ta nie wynika jednak z przedstawionych do kontroli akt postępowania) – jeśli chodzi o zakreślenie terminu 3 dni do zapoznania się z aktami, to skutek doręczenia innym stronom niż inwestor, któremu doręczono wezwanie bezpośrednio, nastąpił dopiero z upływem 1 grudnia 2011 r. Ponadto został wyznaczony krótki termin 3 dni do zapoznania się z aktami. Dlatego też Sąd I instancji stwierdził, że decyzja z [...] listopada 2011 r. została wydana przed upływem prawidłowo obliczonego zakreślonego stronom terminu, z naruszeniem art. 49 i art. 10 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji uwzględnić także należy, że Stowarzyszenie zgłosiło wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie, wniosek o doręczenie kserokopii dokumentów, z których przynajmniej kilka zostało szczegółowo wymienionych w piśmie z 14 listopada 2011 r., oraz inne wnioski dowodowe zawarte w tym piśmie, jak również biorąc pod uwagę, że jest to postępowanie, w którym miała być dokonana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W ocenie Sądu I instancji oznacza to, że w sprawie doszło także do naruszenia art. 79 ust. 1 i art. 80 ust. 1 pkt 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm., obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 353 – dalej jako "ustawa środowiskowa") w związku z art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. c/ tej ustawy. Oznacza to także, że nie można uznać, że postępowanie zostało przeprowadzone z udziałem społeczeństwa. Ponadto Sąd I instancji zauważył, że organ II instancji w ogóle nie dokonał obwieszczeń o wydaniu decyzji, pomimo że utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy orzekł "merytorycznie". Sąd I instancji wskazał ponadto, że wobec błędnego obliczenia terminu z art. 49 k.p.a. dla przyjęcia skutku doręczenia stronom zawiadomienia z 17 listopada 2011 r., brak było podstaw do przyjęcia, że Stowarzyszenie mogło wypowiedzieć się co do zebranych w sprawie dowodów. W ocenie Sądu I instancji, istotne było także ustalenie w jakim okresie wywieszone były obwieszczenia na tablicach ogłoszeń – w szczególności o wydaniu decyzji Wójta Gminy Tryńcza z [...] listopada 2011 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł inwestor. Inwestor zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, obecnie Dz.U. z 2016 r. poz. 718 – dalej jako "p.p.s.a.") przez brak oddalenia skargi, pomimo że Stowarzyszenie nie posiadało legitymacji skargowej, ponieważ sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego nie leżała w zakresie statutowej działalności Stowarzyszenia. Ponadto Stowarzyszenie nie uprawdopodobniło interesu prawnego we wniesieniu skargi, a także nie brało czynnego udziału w postępowaniu o wydanie decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania. Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. przez uchylenie decyzji organu I i II instancji. W ocenie inwestora, Sąd I instancji błędnie przyjął, że Stowarzyszeniu nie dano realnej możliwości udziału w postępowaniu o wydanie decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania, skoro Stowarzyszenie nie jest organizacją ekologiczną, która na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej mogłaby zostać dopuszczona do udziału w sprawie. Inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie od Stowarzyszenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, należy podkreślić, że chybiony jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a., ponieważ przedmiotowe Stowarzyszenie nie jest organizacją ekologiczną, która na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej mogłaby być dopuszczona do udziału w sprawie. Wynika to z tego, że wbrew powyższemu zarzutowi kasacyjnemu § 6 statutu Stowarzyszenia "Człowiek & Natura" jednoznacznie określił cele jego utworzenia. Sąd nimi w pkt a "zachowanie i wzbogacenie środowiska naturalnego, działania na rzecz ekologii, ochrony zwierząt oraz ochrony dziedzictwa przyrodniczego, promocja inicjatyw związanych z ochroną środowiska, ochroną zwierząt i działalnością proekologiczną, promowanie krajoznawstwa oraz aktywnego wypoczynku dzieci, młodzieży i dorosłych, rozwijanie i wspieranie działań kulturotwórczych i środowiskowych, działalność w dziedzinie ekologii i ochrony zwierząt oraz ochrony dziedzictwa przyrodniczego". Oznacza to, że nie budzi żadnej wątpliwości, że jest to organizacja ekologiczna, o której stanowią przepisy art. 3 pkt 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 2010 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.) w związku z art. 44 ustawy środowiskowej i art. 3 pkt 10 tejże ustawy. Ponadto Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że w istocie organ odwoławczy pomimo wątpliwości rozpoznał odwołanie Stowarzyszenia, przy czym nie odniósł się do wszystkich jego zarzutów. Natomiast nawet wbrew stanowisku Sądu I instancji przepis art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej jest lex specialis wobec przepisu art. 31 k.p.a. Oznacza to, że zgodnie z dyspozycją art. 41 ust. 1 ustawy środowiskowej nawet w związku z przepisem art. 49 k.p.a. organizacja ekologiczna w postępowaniu z udziałem społeczeństwa powinna być dopuszczona do udziału w tym postępowaniu na prawach strony. Z kolei przepis art. 41 ust. 2 ustawy środowiskowej stanowi jednoznacznie stanowi, że organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to oczywiście uzasadnione jej celami statutowymi i to nawet jeżeli nie brała udziału w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji. Dlatego też Sąd I instancji słusznie stwierdził, że organy I i II instancji błędnie uznały, że przedmiotowe stowarzyszenie rejestrowe nie spełnia kryteriów organizacji ekologicznej, czyli nie jest podmiotem legitymowanym do brania w nim udziału jak i – co już stwierdził organ odwoławczy – wątpliwa była także jego legitymacja procesowa do wniesienia odwołania. Po drugie, w stanie prawnym i faktycznym tej sprawy Sąd I instancji wbrew zarzutowi kasacyjnemu słusznie nie zastosował przepisu art. 151 p.p.s.a. tylko prawidłowo powołał przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.