III SA/Kr 633/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec (spr.) Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki WSA Barbara Pasternak Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2014 r. sprawy ze skargi S. M., S. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 19 lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów skargę oddala. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 19 lutego 2014 r. Nr [...], po rozpoznaniu odwołania S. i S. M. uchylił decyzję Starosty z dnia [...] 2013 r. Nr [...] w części dotyczącej odmowy powołania geodety i przeprowadzenia z urzędu stosownych pomiarów geodezyjnych na gruncie, w tym zakresie umarzając postępowanie, w pozostałej części dotyczącej odmowy aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu W utrzymał ją w mocy. W podstawie prawnej decyzji powołany został przepis art. 7 b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2001 r., Nr 38, poz. 454 ze zm.). Decyzję poprzedziły ustalenia następujących okoliczności stanu faktycznego: S. i S. M. wnieśli pismem z 12 września 2011 r., ostatecznie sprecyzowanym w dniu 19 czerwca 2013 r., do Starosty o usunięcie nieprawidłowości w dokumentach geodezyjnych dotyczących miejscowości W poprzez: 1) ujawnienie w miejsce działki nr [...] i [...] działki nr [...], 2) ujawnienie w miejsce działki nr [...] działki nr [...], wzdłuż granicy z działką nr [...], 3) ujawnienie w miejsce działki nr [...] działki nr pb. [...] (oznaczenie zmienione na [...]), 4) ujawnienie w miejsce działek nr Pb [...] (oznaczenie zmienione na [...]) i pb [...] (oznaczenie zmienione na [...]) działki nr [...], 5) powołanie i przeprowadzenie z urzędu stosownych pomiarów geodezyjnych na gruncie. Starosta wydając decyzję w dniu [...] 2013 r. odmówił aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu W według wniosku skarżących oraz odmówił powołania geodety i przeprowadzenia z urzędu stosownych pomiarów geodezyjnych na gruncie. Decyzja ta została wydana w następstwie uchylenia wydanej pierwotnie decyzji Starosty w dniu [...] 2012 r., na mocy której również odmówiono aktualizacji zgodnie z wnioskiem skarżących, jednak Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał w decyzji odwoławczej, po analizie dokumentacji związanej z przedmiotowymi działkami, że wymagane jest ujawnienie w operacie ewidencyjnym obrębu W zmian wynikających z postanowienia Sądu Rejonowego Wydział I Cywilny sygn. akt [...] z dnia 13 marca 2002 r. o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie, prowadzonej z wniosku S. i S. M. przy uczestnictwie T. K., postanowienia Sądu Okręgowego sygn. akt [...] z 27 marca 2003 r. oraz operatu pomiarowego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr [...] z 27 stycznia 2003 r. Z uwagi na różnice w rozliczeniu użytków gruntowych działek nr [...], pb. [...], pb [...], pb [...] w zmodernizowanej ewidencji gruntów i budynków obrębu W w porównaniu do rozliczenia tych działek w operacie pomiarowym nr [...] z 27 stycznia 2003 r. konieczne było zgodnie z zaleceniem sporządzenie stosownej dokumentacji. Tak samo koniecznym było zdaniem organu dostosowanie oznaczeń nowo wydzielonych działek wynikających z przedmiotowego operatu w zakresie zmiany austriackiego katastralnego parceli budowanej pb na nowy numer ewidencyjny oznaczony liczbą naturalną. W ramach ponownego postępowania wyjaśniającego, w dniu 10 października 2013r. do Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami wpłynęła dokumentacja geodezyjna sporządzona przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno-Kartograficzne przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod Nr [...] z dnia 08 października 2013 r. pozwalająca na ujawnienie w ewidencji gruntów zmian wynikających z operatu pomiarowego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr [...] z dnia 27 stycznia 2003r oraz z postanowienia Sądu Rejonowego Wydział I Cywilny Sygn. Akt. [...] z dnia 13 marca 2002 r. o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie i postanowienia Sądu Okręgowego Sygn. Akt [...] z dnia 27 marca 2003r. Z dokumentacji tej wynikało, że operatem pomiarowym nr [...] działka nr [...] zmieniła powierzchnię a następnie podzieliła się na działki nr [...] i [...]. Operatem pomiarowym nr [...] działki pb [...] (odpowiada działce [...]), Pb [...] (odpowiada działce [...]) zostały zniesione do działki pb [...] (odp. działce nr [...]), która zmieniała swoją powierzchnię i podzieliła się na pb [...], [...] i [...]. Działka nr pb [...] zmieniła oznaczenie na działkę nr [...]. Działka nr [...] zmieniła oznaczenie na [...]. Działka nr [...] zmieniła oznaczenie na działkę [...]. Dane te zostały przez Starostę w trybie czynności materialno-technicznej wprowadzone do części opisowej operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu W, zgodnie z § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. Obecnie działka nr [...], [...] i [...] objęte są jednostką rejestrową [...] operatu ewidencyjnego dla W. Jako właściciel tych działek została ujawniona została T. M. K. (zgodnie z ww. postanowieniami Sądów oraz zapisem w dziale II księgi [...]). Natomiast w dziale I tej księgi ujawnione są nadal całe działki nr [...] i [...]. Działki o nr [...] i [...] objęte są jednostką rejestrową [...] operatu ewidencyjnego prowadzonego dla W. Jako właściciele ujawnieni są skarżący. Dla tych działek nie założono księgi wieczystej. W związku z powyższym organ stwierdził, że brak jest podstaw do dokonania zmian wynikających z wniosku skarżących, jak również zlecenia z urzędu dokonania pomiaru geodezyjnego nieruchomości skarżących, zważywszy na fakt wykonania pomiarów geodezyjnych objętych operatem pomiarowym nr [...] z 27 stycznia 2002 r. Organ zaznaczył, że organ ewidencyjny może wpisać do ewidencji gruntów i budynków tylko takie prawo do nieruchomości, które jednoznacznie wynika z dokumentów wymienionych w ww rozporządzeniu. Ponadto organ wskazał, że ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne nie przewiduje wydania decyzji w zakresie wykonania z urzędu prac geodezyjnych mających na celu doprowadzenie do zgodności danych opisujących przebieg granic z ich położeniem na gruncie. Odwołując się od ww decyzji S. i S. M. podtrzymali żądania przywrócenia działki nr [...], ponieważ powstała ona z działki nr [...], zakwestionowali zmianę położenia działki [...] oraz wnieśli zapytanie na jakiej podstawie działki nr [...], [...], [...] zostały naniesione na działki będące ich własnością działek nr [...] i [...], obecnie jej nr [...] oraz z jakiego powodu według obecnego stanu działka nr [...] zmieniła oznaczenie na [...] a działka nr [...] na [...]. Wskazali też, że wnosili zarzuty na etapie modernizacji operatu ewidencyjnego. Organ odwoławczy ustosunkował się kolejno do zarzutów, zauważając, że twierdzenia S. M. i S. M. nie zostały oparte żadnym materiałem dowodowym. Działki nr [...] i [...] objęte są aktem własności ziemi i wpisane zostały do protokołu parcelowego, widnieją też również na mapach. Działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...]. Operatem nr [...] działka nr [...] zmieniła oznaczenie na działkę nr [...] i wraz z działką [...] została objęta Aktem Własności Ziemi [...]. Organ wyjaśnił, że działki nr [...], [...] i [...] nigdy nie stanowiły własności skarżących. Działka pb. [...] operatem [...] zmieniła oznaczenie na pb. [...], a następnie wraz z pb.[...] i pb. [...] była przedmiotem postępowania przed Sądem Rejonowym i Sądem Okręgowym i wszelkie zmiany w zakresie tych działek zostały określone w wyniku tych postępowań sądowych postanowieniami Sądu Rejonowego z dnia 3 marca 2002r. [...], oraz Sądu Okręgowego z dnia 37 marca 2003r. [...]. Co do działki nr [...] organ odwołał się do operatu [...], wykonanego na zlecenie S. M. Organ ponadto stwierdził, że w aktach sprawy brak jest uwag skarżących do modernizowanego operatu ( poza uwagą na wypisie z kartoteki budynków i lokali – bez daty – dotyczącej braku zgody na zmianę oznaczeń i pow. działek bez wskazania o jakie konkretnie chodzi), niemniej stan ujawniony w operacie ewidencyjnym w trakcie prowadzonego postępowania został ujednolicony z aktami własności. Organ ustosunkował się ponadto do kwestii wniosku o powołanie geodety i pomiarów geodezyjnych. Odwołując się do ustawy Prawo geodezyjne kartograficzne uznał, że brak jest podstawy materialno prawnej do orzekania w zakresie dokonania lub odmowy dokonania pomiarów ewidencyjnych. Zachodzi w związku z tym podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji w tym zakresie i umorzenia postępowania. Ponadto organ wyjaśnił, że aktualizacja operatu ewidencyjnego dokonuje się przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Dokumenty wymienione są enumeratywne w § 46 ust. 2 ww. rozporządzenia. Przez żądanie zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością. W skardze na ww decyzję S. M. i S. M. zarzucili decyzji obrazę przepisów prawa materialnego art. 20 ust. 1 i 2, art. 22 ust. 3 poprzez nieprzeprowadzenie prawidłowej aktualizacji operatu ewidencyjnego i zaniechanie powołania biegłego geodety w celu przeprowadzenia stosownych pomiarów na gruncie, co spowodowało, iż w skutek niezawinionych przez nich okoliczności zostali pozbawieni własności części nieruchomości. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie zarzutów skargi stanowi powtórzenie zarzutów odwołania, a w szczególności zawiera stwierdzenie, że dokonane zmiany były nieuprawnione. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Sądy te kontrolują, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia bądź stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola sądowoadministracyjna przeprowadzona w oparciu o powyższe kryteria nie wykazała by zaskarżona decyzja naruszała prawo w sposób uzasadniający jej uchylenie. Na wstępie należy przypomnieć, że stosownie do art. 2 pkt 8 Prawa geodezyjnego i kartograficznego ewidencja gruntów i budynków to jednolity dla kraju systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Ponadto art. 22 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego stanowi, że ewidencję gruntów i budynków prowadzą starostowie, których zadaniem jest, stosownie do § 44 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Z treści przytoczonych przepisów wynika jednoznacznie, że w przypadku stwierdzenia, iż ewidencja gruntów i budynków stała się nieaktualna organy administracji geodezyjnej i kartograficznej zobowiązane są podjąć działania niezbędne do jej zaktualizowania. W toku postępowania organy te kierują się także podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, a więc powinny podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 kpa), zapewnić czynny udział stronom w każdym stadium postępowania (art. 10 kpa) oraz prawidłowo uzasadnić wydane rozstrzygnięcie (art. 107 § 3 kpa). Przepis art. 20 Prawa geodezyjnego i kartograficznego określa rodzaje informacji o gruntach (ust. 1 pkt 1) oraz ich właścicielach (ust. 2), które obejmuje ewidencja gruntów. Informacje te mają charakter przedmiotowy w odniesieniu do gruntów: dotyczą ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust. 1 pkt 1). Informacje podmiotowe (art. 20 ust. 2 pkt 1) dotyczą wskazania właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - innych osób fizycznych lub prawnych, w których władaniu znajdują się grunty, budynki lub ich części. Powyższe informacje o gruntach, budynkach i lokalach (zarówno podmiotowe, jak i przedmiotowe) zawiera tzw. operat ewidencyjny, którego zawartość określa art. 24 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Szczegółowe zasady prowadzenia ewidencji gruntów i wprowadzania w niej zmian reguluje rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 z późniejszymi zmianami – dalej rozporządzenie). Z przepisów rozdziału 3 rozporządzenia, regulującego prowadzenie ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych, wynika, że podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, to jest utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2). Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1 rozporządzenia). Zawarte w ewidencji dane mogą być aktualizowane z urzędu lub na wniosek (§ 46 ust. 1). Wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych może nastąpić w dwojakim trybie. Albo w trybie czynności materialno - technicznej, w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany (art. 22 ust. 2 i 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w związku z § 48 ust. 1 i 2 rozporządzenia), o czym organ tylko zawiadamia (§ 49 ust. 1), albo w drodze decyzji (§ 47 ust. 3 rozporządzenia). Tę drugą formę organ stosuje wtedy, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. Wówczas starosta przeprowadza postępowanie administracyjne, które kończy się decyzją wprowadzającą zmiany lub odmawiającą wprowadzenia żądanej zmiany. W kontrolowanym postępowaniu konieczne było dokonanie analizy obszernej dokumentacji, a więc organy trafnie wybrały tryb aktualizacji ewidencji w drodze wydania decyzji administracyjnej. Wszystkie przytoczone wyżej zasady prowadzenia i aktualizacji ewidencji gruntów i budynków należy odnieść do kontrolowanego postępowania. Koniecznie trzeba jednak podkreślić, że istotą ewidencji jest, jak sama jej nazwa wskazuje, ewidencjonowanie, czyli spisywanie istniejącego stanu prawnego gruntu lub budynku. W żadnym razie rolą ewidencji i prowadzących ją organów nie jest rozstrzyganie sporów własnościowych, a więc dotyczących takich kwestii jak to, komu przysługuje prawo własności, jaki jest jego zasięg lub jakie są jego ograniczenia. Błędnym jest oczekiwanie strony skarżącej, że w ramach postępowania ewidencyjnego dojdzie do załatwienia sporu o prawo własności, o granice czy powierzchnie ich działek, ponieważ organy ewidencyjne nie są uprawnione nie do rozstrzygania tego rodzaju kwestii, lecz jedynie do zbadania, czy na podstawie dostępnych dokumentów zasadnym jest dokonanie zmian istniejących w ewidencji wpisów. W kontrolowanym postępowaniu organy dokonały szczegółowej analizy dokumentacji, na mocy której ujawnione zostały w ewidencji gruntów dane zarówno podmiotowe jak i przedmiotowe, powołując się na wyszczególnione wyżej orzeczenia Sądu Okręgowego i Sądu Rejonowego, oraz [...], a także sporządzone w związku z nimi operaty przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Na podstawie dostępnych dokumentów organy prawidłowo ustaliły i zasadnie przyjęły, że ewidencja gruntów i budynków w tym zakresie odzwierciedla aktualny stan prawny, a więc należało odmówić zmian objętych wnioskiem skarżących. Trafne jest także stanowisko organu odwoławczego, że powołanie lub odmowa powołania geodety nie stanowi materii decyzyjnej. Natomiast spory, co do granic i powierzchni działek są sporami własnościowymi, których nie rozstrzyga się w ramach postępowania ewidencyjnego. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, ponieważ organy prowadzące kontrolowane postępowanie prawidłowo ustaliły krąg stron, opierając się na zgromadzonych dokumentach wskazujących na właścicieli działek objętych postępowaniem. Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej zostały wskazane okoliczności faktyczne oraz argumentacja prawna, które stanowiły podstawę do wydania rozstrzygnięcia. Z tego względu skarga została oddalona na podstawie art. 151 ppsa.