IV SA/Po 789/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Maciej Busz Protokolant Sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2014 r. sprawy ze skargi R. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia (...) r., nr (...) w przedmiocie niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie IV SA/Po 789/14 U z a s a d n i e n i e Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. postanowieniem z dnia (...) r. nr (...) po rozpoznaniu odwołania R. S. od pisma Naczelnika Wydziału Gospodarki Lokalowej Urzędu Miasta L. z dnia (...) r., nr (...) w sprawie dodatku energetycznego – stwierdziło niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 K.P.A. Postanowienie wydano w następujących okolicznościach sprawy: W dniu (...) r. R. S. złożył w Wydziale Gospodarki Lokalowej Urzędu Miasta L. wniosek o przyznanie dodatku energetycznego. Pismem z dnia (...) r., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta L., Naczelnik Wydziału Gospodarki Lokalowej zawiadomił R. S. o wszczęciu postępowania administracyjnego i jednocześnie, zgodnie z art. 64 § 2 kpa, wezwał do uzupełnienia wniosku poprzez dostarczenie kopii umowy sprzedaży energii elektrycznej zawartej z przedsiębiorstwem energetycznym. Na uzupełnienie wniosku organ wyznaczył wnioskodawcy termin 7 dni i jednocześnie pouczył R. S., że nieuzupełnienie wniosku w terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Ponieważ R. S. w wyznaczonym terminie, nie uzupełnił wniosku, organ pismem z dnia (...) r. poinformował wnioskodawcę o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania wskazując, że przepisy prawa energetycznego tj. art. 5d ustawy wymagają, aby do wniosku dołączyć kopię umowy kompleksowej lub umowy sprzedaży energii elektrycznej. Od pisma tego R.S. złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., które stwierdziło, że nie istnieje przedmiot odwołania bowiem nie wydano decyzji w pierwszej instancji. Stąd wydano postanowienie na podstawie art. 134 K.P.A. Skargę na powyższe postanowienie złożył R. S, zarzucając organowi I instancji, że winien wydać decyzję i pouczyć go o sposobie i środkach odwołania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skargę należało uwzględnić jakkolwiek nie z powodów podniesionych w skardze. W przedmiotowej sprawie wnioskodawca został powiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie przyznania dodatku energetycznego pismem z dnia (...) r. doręczonym 24 marca 2014 r. w myśl art. 5d Ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 poz. 1059 z późn. zm.). Przepis ten stanowi, że "dodatek energetyczny przyznaje wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji, na wniosek odbiorcy wrażliwego energii elektrycznej. Do wniosku dołącza się kopię umowy kompleksowej, lub umowy sprzedaży energii elektrycznej". Jeszcze przed otrzymaniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania – w którym zobowiązywano R. S. do dostarczenia umowy kompleksowej lub umowy sprzedaży - bo dnia (...) r. wnioskodawca zwracał się do organu z informacją, że w biurze organu odmówiono mu wykonania kopii z oryginału umowy o dostawie energii elektrycznej. W piśmie złożonym (...) r. wnioskodawca proponował przeprowadzenie rozprawy na której można by przeprowadzić dowód z umowy (k. 5 akt administracyjnych). Dnia (...) r. listem poleconym wyjaśniono wnioskodawcy przepisy art. 89 § 1 K.P.A., 73 § 1 i 73 § 1a K.P.A. (k. 7-8 akt administracyjnych). Dnia (...) r. wnioskodawca ponownie zwracał się o sporządzenie kserokopii z okazywanej umowy. W związku z informacjami dotyczącymi art. 73 § 1 i 73 § 1a K.P.A. – dnia (...) r. R. S. zwrócił się do organu o sporządzenie kopii dokumentów złożonych w sprawie (wniosku) a także wniosku złożonego (...) i kopii umowy sprzedaży energii elektrycznej załączonej do wniosku z (...) r. (k. 12 akt administracyjnych). Na powyższy wniosek organ kolejnym pismem z dnia (...) r. pouczył wnioskodawcę o treści art. 73 § 1, 1a § 2 K.P.A. i wyjaśnił, że strona postępowania nie może żądać, by odpisy w postaci kserokopii, nawet odpłatnie wykonał i dostarczył sam organ administracji publicznej "za pomocą kserokopiarki będącej na wyposażeniu urzędu, która nie jest przeznaczona do użytku publicznego (k. 14-15 akt administracyjnych). Powyższe pismo spowodowało kolejną ripostę wnioskodawcy dotyczącą pojmowania przepisów art. 73 § 1 a K.P.A. W piśmie tym R. S. zarzucił także, że organ jest w posiadaniu danych pozwalających na pozytywne załatwienie jego wniosku. Konsekwencją powyższego żądania było kolejne pismo z (...) r. organu doręczone listem poleconym (k. 19-20 akt administracyjnych), w którym wyjaśniono, że wnioskodawca nie wykonał zarządzenia organu w zakreślonym terminie, w związku z czym może wystąpić o przywrócenie terminu do uzupełnienia wniosku o przyznanie dodatku energetycznego, jeśli uchybienie nastąpiło bez jego winy. Ostatecznie (...) r. poinformowano wnioskodawcę o pozostawieniu wniosku o przyznanie dodatku energetycznego bez rozpoznania (k. 24, 22, 23). Od powyższego pisma R. S. złożył odwołanie skutkiem czego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wydało postanowienie opisane na wstępie. Jest niespornym, że przepisy prawa procesowego nie przewidują wydania decyzji o pozostawieniu podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.P.A.). Pozostawienie podania bez rozpoznania jest specyficzną czynnością procesową polegającą na stwierdzeniu przez organ administracji publicznej (w drodze sporządzenia odpowiedniej adnotacji), że wniosek zawiera określoną wadę formalną czy inne braki i jest z tego powodu bezskuteczny z mocy prawa. Skoro zatem pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie następuje w formie decyzji lub postanowienia, to na tego rodzaju czynność materialno-techniczną nie można wnieść środka zaskarżenia w formie odwołania. Dlatego niezasadne są zarzuty skarżącego, że organ I instancji winien zastosować art. 61 a K.P.A. gdyż wskazany przepis dotyczy zupełnie odmiennej sytuacji prawnej. Jednakże w doktrynie trafnie zwraca się uwagę na to, że przepis art. 64 § 2 K.P.A., który miał zastosowanie w sprawie powinien być interpretowany przy uwzględnieniu dyrektyw wynikających z zasad ogólnych postępowania administracyjnego w tym art. 7 i 9 K.P.A (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz do art. 64 K.P.A. – teza 2). Toteż organ II instancji, bez względu na sposób nazwania środka zaskarżenia sprecyzowany przez R. S. winien rozważyć, czy pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 K.P.A. w kontrolowanej sprawie w związku z żądaniem rozpoznania sprawy nie stanowi zażalenia na nieterminowe załatwienie sprawy przez organ administracji publicznej. Art. 7 K.P.A. stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Korespondencja prowadzona w sprawie z wnioskodawcą znacznie przekroczyła koszty sporządzenia ksero umowy o dostarczenie energii elektrycznej wnioskodawcy gdyż koszt ksero dokumentu to 10 groszy. Art. 5 d Ustawy prawo energetyczne, stanowi element systemu wsparcia dla najuboższych odbiorców energii elektrycznej i organy rozpoznające przedmiotowe wnioski, powinny z należytą starannością i obiektywizmem traktować wnioskodawców. Toteż organ odwoławczy, w myśl zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego, winien podjąć kroki zmierzające do wyjaśnienia rzeczywistego żądania wnioskodawcy, mając na względzie słuszny interes obywatela. Na ocenę czynności organu I instancji winno mieć wpływ to, że żądanie wnioskodawcy zgłoszono po raz wtóry, bowiem upłynął okres, na który dodatek mu przyznano i w poprzednim postępowaniu R. S. dołączył do wniosku umowę wymaganą przepisami art. 5d Prawo energetyczne. Europejski Kodeks Dobrej Praktyki Administracyjnej przyjęty przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r. w art. 10 ust. 3 stanowi, że "w razie potrzeby urzędnik służy jednostce poradą dotyczącą możliwego sposobu postępowania w sprawie wchodzącej w zakres jego działania oraz dotyczącą pożądanego sposobu rozstrzygnięcia sprawy". Jakkolwiek Europejski Kodeks nie ma mocy bezwzględnie obowiązującej to przytoczony przepis jest komplementarny w stosunku do postanowień art. 7 – in fine K.P.A. Toteż organy orzekające w sprawach mając na celu wsparcie osób najuboższych winny mieć na względzie potrzeby petentów, służyć poradą umożliwiającą pozytywne załatwienie sprawy. W kontrolowanej sprawie Sąd uznał, że wniosek skarżącego załatwiono w I instancji autokratycznie, a organ odwoławczy zastosował przepisy z art. 134 K.P.A. niejako automatycznie, bez rozważenia potrzeb i intencji skarżącego w myśl zasad ogólnych omówionych powyżej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien wyjaśnić, czy skarżący faktycznie podtrzymuje wolę złożenia odwołania, czy też uważa, że organy niezasadnie przedłużają postępowanie w sprawie przyznania dodatku energetycznego, gdyż dopiero przy ewentualnej kontroli przewlekłości postępowania zarówno organ, który będzie rozpoznawał zażalenie, czy też Sąd będą mogły wyrazić pogląd czy wymóg dołączenia umowy w myśl art. 5d Prawo energetyczne winien być interpretowany w sposób jak to uczynił organ uprawniony do przyznania dodatku energetycznego. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" Ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (t.j. Dz. U. z 2012 poz. 270) orzeczono jak w sentencji wyroku.