IV SA/Po 397/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) WSA Maciej Busz Protokolant Sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2014 r. sprawy ze skargi M. N., R.N. na postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie obowiązku opracowania i przedłożenia ekspertyzy technicznej 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...]12.2013 r., nr [...]; 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. ( dalej – "PINB") postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013r. nr [...] na podstawie art. 81c ust.2 w związku z art.51 oraz art.83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r. poz.1409 ze zm. – dalej "Prawo budowlane") – nałożył na inwestora – K. K., obowiązek opracowania i przedłożenia w terminie do dnia [...] stycznia 2014r. ekspertyzy technicznej robót budowlanych wykonanych bez wymaganej przepisami Prawa budowlanego decyzji o pozwoleniu na budowę, dotyczącej robót budowlanych zrealizowanych w wielorodzinnym budynku mieszkalnym zbudowanym na działce nr [...], położonej w Jarocinie przy ul. K. [...], polegających na zamontowaniu zadaszenia nad loggią mieszkania nr [...] przez współwłaścicielkę lokalu K. K.. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli R. i M. N. zamieszkali w tym samym budynku podnosząc, że wydanie postanowienia w trybie art. 81c ust. 2 Prawa Budowlanego w związku z art. 50a Prawa budowlanego jest nieporozumieniem, gdyż art. 50 a Prawa budowlanego ma zastosowanie do robót wykonywanych, a nie już zakończonych. Ponadto wnoszący zażalenie wskazali, że skoro roboty zostały wykonane samowolnie to organ winien wydać decyzję o rozbiórce, a nie wydawać postanowienie dające szansę inwestorowi na zalegalizowanie samowoli. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014r. nr [...] W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego 9 (dalej – "WWINB") uchylił zaskarżone postanowienie w całości i sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu II instancji wydanie postanowienia o nałożeniu oceny technicznej bądź ekspertyzy, na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane wymaga w świetle aktualnego orzecznictwa sądowo-administracyjnego bardzo szczegółowego uzasadnienia. Ponadto postanowienie takie winno precyzyjnie określać, co ma zawierać ocena techniczna bądź ekspertyza, co ma z takiego opracowania wynikać i w jakim celu zostało ono sporządzone. Tymczasem organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie wyjaśnił w ogóle jakie ma uzasadnione wątpliwości, które legły u podstaw nałożenia obowiązku na podstawie art. 81c ust. 2 ww. ustawy. WWINB wskazał, że PINB winien wziąć również pod uwagę, iż przedmiotowe zadaszenie zostało oznaczone znakiem "B", co oznacza, że może być dopuszczone do obrotu, a także posiada świadectwo zgodności nr [...]. WWINB stwierdził, że organ powiatowy nie wskazał w uzasadnieniu swojego postanowienia dlaczego zlecił obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej dotyczącej robót budowlanych wykonanych bez wymaganej przepisami ustawy - Prawo budowlane decyzji - pozwolenia na budowę tj. robót budowlanych zrealizowanych w wielorodzinnym budynku mieszkalnym, zbudowanym na działce o nr [...], położonej w J. przy ul. K. [...], a polegających na zamontowaniu zadaszenia nad loggią mieszkania nr [...], przez współwłaścicielkę lokalu K. K.. Organ I instancji winien rozważyć, z jakimi robotami budowlanymi ma do czynienia i jaką procedurę winien zastosować w sprawie. W przypadku uznania, że w sprawie należy stosować art.81 ust.2 ustawy - Prawo budowlane to wydane postanowienie winno być szczegółowo uzasadnione. WWINB podkreślił również, że w przypadku samowolnie wykonanych robót budowlanych, nadzór budowlany winien dążyć w pierwszej kolejności do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, w związku z czym organ winien umożliwić inwestorowi legalizację w oparciu o przepisy budowlane, a rozbiórkę obiektu winien traktować jako konieczność. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli R. i M. N.. W obszernej skardze skarżący zakwestionowali wskazania WWINB, co do możliwości zalegalizowania zamontowanego zadaszenia loggii i zażądali rozbiórki samowolnie zamontowanego zadaszenia. Podkreślili przy tym, że Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko – Własnościowa w J., w piśmie z [...]września 2013r., nie wyraziła zgody aby zamontowane zadaszenie funkcjonowało. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej "Ppsa") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając legalność zaskarżonego postanowienia podkreślić należy, że zostało ono podjęte w wyniku zażalenia wniesionego przez M. i R. N.. Zażalenie, jako środek zaskarżenia postanowienia umożliwia stronie postępowania administracyjnego, niezadowolonej z wydanego postanowienia, domaganie się ponownego rozpatrzenia sprawy i jest gwarancją realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określonej w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013r. - dalej " Kpa"). Zgodnie z art. 141 § 1 Kpa postępowanie zażaleniowe może być wszczęte wyłącznie na skutek zażalenia wniesionego przez stronę. W tym miejscu wskazać należy, że stosownie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, przez który to obszar należy rozumieć - w myśl art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego - teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Już nawet pobieżna analiza wskazanego art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego prowadzi do wniosku, że znajduje on zastosowanie wyłącznie w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Natomiast w innym postępowaniu, prowadzonym na podstawie przepisów Prawa budowlanego, w tym również w postępowaniu dotyczącym samowoli budowlanej, tak jak w niniejszej sprawie, krąg stron należy ustalać na podstawie art. 28 Kpa, wedle którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zarówno w literaturze jak i w orzecznictwie nie budzi wątpliwości teza, iż kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego. Czynnikiem różnicującym interes prawny i interes faktyczny jest więc istnienie lub brak normy prawnej przyznającej ochronę danemu podmiotowi. O istnieniu interesu prawnego decydują zatem przepisy prawa powszechnie obowiązującego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Z uwagi na szeroko rozumianą podstawę legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym oraz brak legalnej definicji pojęcia interesu prawnego nie może ulegać wątpliwości, że kwestie zdolności administracyjnoprawnej danej osoby w konkretnym postępowaniu administracyjnym powinny być rozważane bardzo wnikliwie i w uwzględnieniem okoliczności konkretnej, indywidualnej sprawy oraz przepisów mających w niej zastosowanie. Wykazanie szczególnej ostrożności przy analizie tego problemu jest niezbędne, aby zbyt pochopnie nie eliminować z postępowania administracyjnego osób powołujących się na swój interes prawny w tym właśnie postępowaniu. W tym miejscu wskazać należy, że interes prawny musi być interesem indywidualnym strony postępowania i dotyczyć jej bezpośrednio. Interes prawny wyrażać się winien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 733/07, Lex nr 469204). Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym jednostka wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga zatem ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że fakt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Konsekwencją przedstawionych reguł procesowych jest to, że organ właściwy do rozpoznania zażalenia może podjąć czynności procesowe w postępowaniu zażaleniowym tylko na skutek wniesienia zażalenia przez uprawniony podmiot. Już na etapie wstępnym organ ten zobligowany jest do zbadania i oceny, czy środek zaskarżenia wniesiony został przez uprawniony do tego podmiot. Oceniając legitymację procesową do inicjowania postępowania zażaleniowego, właściwy organ winien przede wszystkim ustalić czy dany podmiot posiada interes prawny, pojmowany w wyżej przedstawiony sposób. Na gruncie niniejszej sprawy zauważyć należy, iż w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że członkom spółdzielni mieszkaniowej, w tym dysponującym własnościowym spółdzielczym prawem do lokalu, co do zasady nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Stroną tą jest zwykle spółdzielnia mieszkaniowa, która posiada tytuł prawny do nieruchomości, natomiast reprezentowanie spółdzielni na zewnątrz odbywa się przez jej organy (zarząd). Zwraca się przy tym jednak uwagę, że członek spółdzielni mieszkaniowej może być stroną postępowania administracyjnego, niezależnie od uczestnictwa spółdzielni mieszkaniowej w tym postępowaniu, jeżeli określona decyzja administracyjna rozstrzyga o kwestiach mających istotny wpływ na prawa tego członka spółdzielni do korzystania z lokalu. Uznanie członka spółdzielni za stronę postępowania administracyjnego wymaga zatem istnienia indywidualnego interesu prawnego w odniesieniu do konkretnego lokalu spółdzielcy. Oznacza to, że interes ten musi przejawiać się w indywidualnym zagrożeniu prawa spółdzielcy przez oddziaływanie inwestycji na przysługujące mu indywidualnie prawo rzeczowe. Musi to być interes skonkretyzowany do tego prawa, nie zaś wywodzony z interesu ogółu członków spółdzielni. Oceny posiadania przymiotu strony przez spółdzielcę legitymującego się spółdzielczym własnościowym prawem do lokalu należy dokonywać ze szczególną starannością w sytuacji, gdy dochodzi do sporu pomiędzy spółdzielnią a członkiem spółdzielni. W takim bowiem przypadku trudno mówić o tym, że interesy członka spółdzielni powinien reprezentować zarząd spółdzielni. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że organ rozpoznając zażalenie nie wyjaśnił i nie ocenił, czy R. N. oraz M. N. są osobami, którym przysługuje legitymacja procesowa do udziału w postępowaniu w charakterze strony. W tym miejscu wskazać należy, iż sam fakt doręczenia wnoszącym zażalenie postanowienia organu I instancji nie przesądza, że przysługuje im przymiot strony. W ocenie Sądu organ II instancji prowadząc postępowanie odwoławcze nie uczynił zadość wymaganiom stawianym przez art. 7 i 77 Kpa tj. bez uprzedniego zbadania i wyjaśniania legitymacji procesowej podmiotu wnoszącego zażalenie rozpoznał sprawę merytorycznie. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż rozpatrzenie zażalenia podmiotu nie będącego stroną w sprawie powoduje, że postanowienie organu II instancji dotknięte jest kwalifikowaną wadą stanowiącą podstawę dla stwierdzenia jego nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa). W tym miejscu wskazać należy, że powyższe uchybienia procesowe organu odwoławczego uniemożliwiają Sądowi dokonanie oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji. Z przedstawionych wyżej względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa sąd orzekł jak w sentencji. O wykonalności orzeczenie orzeczono na podstawie art. 152 Ppsa, a o kosztach postępowania na podstawie art. 200 Ppsa. Rozpoznając sprawę ponownie organ stosownie do wymogów przepisów Kpa w pierwszej kolejności ustali czy zażalenie zostało wniesione przez stronę postępowania. Następnie w zależności od poczynionych ustaleń wyda stosowne orzeczenie.