I OSK 586/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant: asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 15 września 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2014 r. sygn. akt I SAB/Wa 278/14 w sprawie ze skargi M.L. i M.L. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz M.L. i M.L. łącznie 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 12 listopada 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 278/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. L. i M. L. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jednocześnie oddalając skargę w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, a także orzekł o zwrocie kosztów postępowania. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: M. L. i M. L. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w sprawie dotyczącej przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. J.. W skardze zarzucili organowi rażące naruszenie art. 8, art. 12 a także art. 35 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na niewydaniu decyzji pomimo upływu terminów wskazanych w tym przepisie oraz rażące naruszenie art. 36 § 1 Kpa poprzez jego niezastosowanie polegające na niepowiadomieniu wnioskodawców o niezałatwieniu sprawy w terminie, niewskazaniu przyczyn zwłoki oraz niewskazaniu nowego terminu załatwienia sprawy. Skarżący wnieśli o stwierdzenie bezczynności Prezydenta m.st. Warszaw i zobowiązanie go do wydania decyzji stwierdzającej przekształcenie prawa użytkowania nieruchomości gruntowej przy ul. J. w Warszawie na gruncie przepisów ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 11 lipca 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. Nr 64, poz. 592), a także zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie do przekazania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu akt postępowania wywołanego zażaleniem na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze pod sygn. akt [...] oraz dopuszczenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uznało złożone przez nich zażalenie na bezczynność organu za nieuzasadnione, z czym się nie zgadzają. Skarżący wskazali też, że wobec wydania przez Prezydenta m.st. Warszawy w dniu [...] lipca 2008 r. decyzji nr [...], umarzającej wszczęte w 2004 r. z urzędu postępowanie w sprawie nieodpłatnego nabycia prawa własności wskazanej nieruchomości złożyli wniosek z dnia [...] lipca 2008 r. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości. Skarżący wskazali, że w sprawie zainicjowanej tym wnioskiem Prezydent m.st. Warszawy popadł w kilkuletnią bezczynność. Pomimo wielokrotnych interwencji w Urzędzie dopiero oficjalne zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie i przewlekłość postępowania wywołało podjęcie przez organ administracji publicznej aktywności w celu ostatecznego załatwienia sprawy. Pismem z dnia 6 grudnia 2011 r. Burmistrz Dzielnicy Żoliborz Miasta Stołecznego Warszawy poinformował skarżących, iż w dniu [...] listopada 2011 r. zlecono rzeczoznawcy wykonanie operatu szacunkowego celem określenia wartości nieruchomości, a zaistniałą bezczynność organ wyjaśnił twierdząc że "liczne zmiany przepisów, występujące luki w przepisach prawa (spowodowane stwierdzeniem niezgodności z Konstytucją poszczególnych art. ustawy) oraz licznie złożone wnioski spowodowały brak możliwości bieżącego rozpatrywania wpływających spraw". Skarżący uważają, że wskazywane przez organ powody niewydania decyzji w sprawie nie mogą stanowić usprawiedliwienia dla tak rażącego opóźnienia w wydaniu decyzji. Skarżący wskazali też, iż w toku postępowania okazało się, że zgodnie z obowiązującymi przepisami, na podstawie uchwały Rady Miasta nr XXX/945/2008, nie jest możliwe udzielenie im bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, w związku z czym będą oni zmuszeni do poniesienia kosztów w całej wysokości. Odpowiadając na skargę, Prezydent m.st. Warszawy wniósł o jej oddalenie, wskazując między innymi, że postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., na wniosek użytkowników wieczystych, organ zawiesił postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości. Podstawą zawieszenia był art. 98 k.p.a. Postanowienie to nie zostało zaskarżone przez żadną ze stron, a do chwili wniesienia odpowiedzi na skargę nie został złożony wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania. Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał: iż jego zdaniem w niniejszej sprawie, do czasu wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, Prezydent m.st. Warszawy prowadził postępowanie uwłaszczeniowe w sposób przewlekły, ponieważ postępowanie to prowadzone było w sposób nieefektywny, opieszały i niesprawny, bez wymaganej koncentracji czynności procesowych celem załatwienia sprawy zgodnie z zasadą szybkości i ekonomiki postępowania wynikającą z art. 12 § 1 k.p.a. i zasadą zaufania obywatela do organu wyrażoną w art. 8 k.p.a. Z ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika, że do czasu zawieszenia postępowania w sprawie Prezydent m.st. Warszawy prowadził postępowanie ponad 3,5 roku. Pomiędzy podejmowanymi w sprawie czynnościami były znaczne przerwy. Po wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy decyzja nie została wydana, mimo że istniały podstawy prawne umożliwiające wydanie decyzji – ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz uchwała Rady m.st. Warszawy z dnia 8 maja 2008 r., nr XXX/945/2008 określająca zasady udzielania bonifikat za przekształcenie. Działanie organu świadczy o unikaniu wydania w sprawie rozstrzygnięcia, co do istoty sprawy. Prezydent m.st. Warszawy, zamiast wydać decyzję, w pismach z dnia [...] grudnia 2011 r. i 13 lutego 2012 r. informował wnioskodawców o obowiązującym stanie prawnym, przedstawił swoje merytoryczne stanowisko na tle ustalonego w sprawie stanu faktycznego. W tym ostatnim piśmie sugerował możliwość złożenia wniosku o zawieszenie postępowania w trybie art. 98 k.p.a. Działanie organu nie było konsekwentne. W zawiadomieniu z dnia [...] grudnia 2011 r. organ informował, że zostało zakończone postępowanie wyjaśniające i że po upływie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia zostanie wydane rozstrzygnięcie. Mimo tego organ nadal prowadził postępowanie wyjaśniające – podejmował czynności dowodowe (pisma z dnia 6 lutego 2012 r.). Istniejące w sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania, do czasu zawieszenia postępowania, miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O takiej kwalifikacji stanu przewlekłości świadczy to, że pomiędzy zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r., a postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. minęło ponad 3 lata. Pierwsza czynność mająca na celu merytoryczne rozpatrzenie sprawy została podjęta dopiero po ponad 3 latach od daty złożenia wniosku – [...] listopada 2011 r. organ zlecił sporządzenie w sprawie wyceny. Rażącym naruszeniem zasady szybkości i ekonomiki postępowania oraz zasady zaufania obywatela do organu jest to, że organ po otrzymaniu w grudniu 2011 r. wyceny nieruchomości nie dążył do wydania w sprawie decyzji, aby umożliwić stronom ewentualne kwestionowanie rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym. Przeciwnie, organ sugerował stronom złożenie wniosku o zawieszenie postępowania administracyjnego, mając świadomość tego, że zawieszenie postępowania na dłuższy okres czasu może spowodować utratę ważności sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Jednocześnie Sąd wskazał, że wystąpiła przeszkoda do uwzględnienia skargi w zakresie dotyczącym zobowiązania Prezydenta m. st. Warszawy do załatwienia w formie decyzji administracyjnej wniosku skarżących z dnia 22 lipca 2008 r. Sąd podkreślił, że na skutek wniosku skarżących Prezydent m.st. Warszawy, postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., zawiesił postępowania w przedmiotowej sprawie. Postanowienie organu jest ostateczne, ponieważ nie zostało zaskarżone poprzez wniesienie zażalenia, o którym mowa w art. 101 § 3 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent m.st. Warszawy, prawidłowo reprezentowany, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono naruszenie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., przez wydanie orzeczenia, mimo braku możliwości obligatoryjnego zobowiązania organu do wydania decyzji w sprawie oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie polegające na błędnym ustaleniu okoliczności stanu faktycznego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł między innymi, że – wbrew stanowisku Sądu – czynności podejmowane przez organ przed wydaniem postanowienia o zawieszeniu postępowania, dokonywane były bez zbędnej zwłoki i z zachowaniem zasad ekonomiki procesowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie narusza przepisów, wskazanych w podstawach skargi kasacyjnej. Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu było przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy w sprawie z wniosku z 22 lipca 2008 r. (który wpłynął do Prezydenta [...] lipca 2008 r.) M. L. i M. L., o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Wojewódzki Sąd, rozpoznając skargę na przewlekłość postępowania Prezydenta, stwierdził, że miała ona miejsce w sprawie, a także, że przewlekłość ta miała charakter rażący. Z oceną Wojewódzkiego Sądu należy się zgodzić. Zgodzić należy się bowiem z Sądem, że było jego uprawnieniem rozpoznanie sprawy o przewlekłość, która miała miejsce przed 11 kwietnia 2011 r. (nowelizacji k.p.a. i p.p.s.a. wprowadzającej tę instytucję). Po otrzymaniu, w dniu [...] lipca 2008 r., wniosku z 22 lipca 2008 r. o przekształcenie prawa Prezydent, zawiadomieniem z [...] sierpnia 2008 r., poinformował strony, że sprawa zostanie załatwiona do [...] stycznia 2009 r. W aktach sprawy, przesłanych przez Prezydenta, brak jest jakichkolwiek śladów działania organu między [...] sierpnia 2008 r. a [...] stycznia 2009 r., natomiast wynika z nich, że pierwsza czynność, oprócz owego zawiadomienia z [...] sierpnia 2008 r., miała miejsce [...] listopada 2011 r. Tego dnia Prezydent wydał postanowienie zobowiązujące strony do wpłacenia zaliczki na koszta postępowania, przy czym postanowienie to było poprzedzone pismem M. L. i M. L. na niezałatwienie wniosku o przekształcenie prawa. Dopiero po tej dacie, tj. [...] listopada 2011 r., toczyło się postępowanie: [...] grudnia 2011 r. zawiadomienie o zgromadzonych dowodach, wymiana pism między stronami i organem, aż do zawieszenia postępowania, na wniosek stron, postanowieniem z [...] marca 2012 r. Już z zestawienia ww. dat rzuca się w oczy przewlekłość postępowania Prezydenta, bowiem po otrzymaniu wniosku [...] lipca 2008 r. i zawiadomieniu [...] sierpnia 2008 r. o terminie załatwienia sprawy żadne czynności nie były podejmowane aż do [...] listopada 2011 r. – postanowienie zobowiązujące do wpłaty zaliczki, przy czym wydane na skutek pisma stron z [...] listopada 2011 r. W orzecznictwie i doktrynie przez przewlekłe prowadzenie postępowania rozumie się prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny, wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, przy czym czynności pozornych, niepotrzebnych, przedłużanie bez istotnego powodu terminów załatwienia sprawy. Wojewódzki Sąd uznał, że w sprawie taka właśnie sytuacja miała miejsce, przy czym postępowanie organu pod takim kątem oceniał do czasu wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania. Słusznie postępowanie Prezydenta Sąd uznał za przewlekłe i to w stopniu rażącym. Od [...] lipca 2008 r. do [...] listopada 2011 r. organ nie dokonał żadnych czynności procesowych, zmierzających do załatwienia wniosku, a czynności które podejmował dzielił znaczny odstęp czasu, przy tym nie prowadziły one do załatwienia sprawy. W skardze kasacyjnej Prezydent zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi, że naruszył on art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., przede wszystkim przez to, że Sąd orzekał o przewlekłości postępowania, mimo braku możliwości zobowiązania organu do wydania decyzji. Istotnie przepis ten przewiduje, że w razie uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. W sprawie niniejszej Sąd nie mógł zobowiązać organu do wydania decyzji, bowiem postępowanie administracyjne zostało zawieszone. Nie wykluczało to jednak rozpoznania skargi na przewlekłość postępowania, niemożliwe było tylko uwzględnienie wniosku skargi o zobowiązanie do wydania decyzji. Uprawnienie Sądu do zobowiązania organu do wydania aktu jest uzależnione od okoliczności sprawy. Jeżeli ma miejsce przewlekłość postępowania i to w stopniu rażącym, przy czym istnieje przeszkoda w postaci zawieszenia postępowania administracyjnego, wyłączająca możliwość zobowiązania organu do wydania aktu, to nie może to powodować nierozpoznania skargi na przewlekłość. Sąd może oceniać postępowanie organu pod kątem bezczynności czy przewlekłości przed wydaniem postanowienia o zawieszeniu, nie może tylko zobowiązać do wydania aktu w razie uwzględnienia skargi. Gdyby przyjąć inne rozumienie tego przepisu, skargi na bezczynność czy przewlekłość postępowania byłyby tylko iluzoryczną ochroną stron przed wadliwym postępowaniem organu – bezczynność lub przewlekłość – nierzadko noszącym cechy rażące. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd ustalił stan sprawy na podstawie jej akt, wyciągając prawidłowe wnioski, a stanowisko swoje przedstawił w sposób jasny, zrozumiały i wyczerpujący. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 2 p.p.s.a.