II GSK 1522/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Andrzej Kuba Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Syndyka Masy Upadłości M. Spółki z o.o. w upadłości likwidacyjnej w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 6 marca 2013 r. sygn. akt III SA/Wr 633/12 w sprawie ze skargi Syndyka Masy Upadłości M. Spółki z o.o. w upadłości likwidacyjnej w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów transportu drogowego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Syndyka Masy Upadłości M. Spółki z o.o. w upadłości likwidacyjnej w W. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 800 (osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. I Wojewódzki Sąd Administracyjny we W., wyrokiem objętym skargą kasacyjną, oddalił skargę W. M. - Syndyka Masy Upadłości M. w W. Spółki z o.o. w upadłości likwidacyjnej na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2012 r. w przedmiocie kary pieniężnej. Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia: w dniu [...] grudnia 2011 roku miała miejsce kontrola drogowa autobusu marki Neoplan, którym wykonywano krajowy transport drogowy osób w ramach przewozu regularnego. W czasie kontroli drogowej kierujący przedstawił wypis licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób udzielonej M. Spółce z o.o. w W., która to licencja, wobec ogłoszenia przez Sąd Rejonowy w W. w dniu [...] września 2011 r., upadłości spółki, wygasła z mocy prawa na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.; dalej: ustawa o transporcie drogowym). Jednocześnie wraz z wygaśnięciem licencji, na mocy art. 24 ust. 3 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym utraciło ważność zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym. W oparciu o te ustalenia D. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 10.000 złotych. Główny Inspektor Transportu Drogowego nie uwzględnił odwołania i decyzją z [...] października 2012 r. utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że instytucja wygaśnięcia licencji nie wymaga wydania odrębnej decyzji administracyjnej, lecz skutkuje wygaśnięciem uprawnień wynikających z licencji z mocy prawa z chwilą zajścia zdarzeń, o których mowa w art. 16 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Jedną z przesłanek wygaśnięcia licencji jest likwidacja lub ogłoszenie upadłości licencjobiorcy. W związku z tym likwidacja przedsiębiorcy, któremu udzielono licencji, rodzi obligatoryjne skutki określone przepisem art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym. Organ podkreślił, że w związku z wygaśnięciem uprawnień z licencji strona nie powinna wykonywać transportu na podstawie dokumentów okazanych do kontroli drogowej, a prowadzenie działalności gospodarczej bez posiadania ważnej licencji jest podejmowaniem działań przez przedsiębiorcę, który nie działa z należytą starannością, i w sytuacji, gdy decyduje się na jego wykonanie, winna spodziewać się, że w razie kontroli drogowej poniesie konsekwencje administracyjne przewidziane ustawą o transporcie drogowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oddalając skargę podzielił stanowisko organów administracji, że licencja oraz zezwolenie wygasają z mocy prawa w razie likwidacji, albo postanowienia o ogłoszeniu upadłości przedsiębiorcy, w związku z czym, licencja i zezwolenie udzielone na rzecz spółki wygasły z dniem wydania przez Sąd Rejonowy w W. postanowienia o ogłoszeniu upadłości. Po dniu ogłoszenia upadłości syndyk masy upadłości nie miał prawa korzystać z licencji i zezwolenia, wobec czego argumentację strony w tym zakresie należało uznać za bezpodstawną. Sąd nie podzielił zarzutu skargi obejmującego naruszenie art. 2 i art. 169 ust. 2 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. prawo upadłościowe i naprawcze (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1112, dalej: prawo upadłościowe i naprawcze), poprzez nieuwzględnienie możliwości kontynuacji przez syndyka licencjonowanej działalności gospodarczej w zakresie ograniczonym temporalnie po ogłoszeniu upadłości oraz konieczności uwzględnienia, poprzez kontynuację działalności, interesów upadłego przedsiębiorstwa. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły także okoliczności wymienione w art. 92 ustawy o transporcie drogowym, wyłączające odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewozy za stwierdzone naruszenia, bo syndyk masy upadłości nie wykazał, że nie miał wpływu na stwierdzone naruszenia. Brak wpływu i niemożność przewidzenia naruszenia musi realnie zaistnieć. Nie wystarczy tylko zakwestionować swojej odpowiedzialności. Natomiast w zebranym materiale dowodowym w sprawie okoliczności popełnienia zarzucanego naruszenia – wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji i przewozu regularnego osób bez zezwolenia były okolicznościami, które strona powinna była przewidzieć i nie dopuścić do ich zaistnienia. Sąd zauważył, że strona miała wpływ na powstanie naruszenia i mogła powstrzymać się z wykonaniem regularnego przewozu do czasu dopełnienia warunków związanych z legalnym podjęciem wykonywania przewozu. Istniała także możliwość dzierżawy przedsiębiorstwa upadłego z całym zapleczem bazy transportowej. Zdaniem Sądu na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.). Organy prowadziły postępowanie zgodnie z obowiązującymi przepisami k.p.a., podejmując wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także czyniąc zadość obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Nie naruszyły podstawowej zasady działania organu administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa, o której mowa w art. 2 Konstytucji RP. Konkludując, WSA podkreślił, że przedmiotem kontroli była ocena zasadności wymierzenia i nałożenia kary pieniężnej na przedsiębiorstwo komunikacyjne będące w upadłości, które zarządzane przez syndyka kontynuowało prowadzenie przewozów, na podstawie udzielonej temu przedsiębiorstwu wcześniej licencji i zezwolenia na regularne przewozy w sytuacji, kiedy przepisy ustawy o transporcie drogowym stanowią, że licencja i zezwolenie wygasają z mocy prawa w związku z postanowieniem o upadłości przedsiębiorcy. Zarzuty i rozważania, co do możliwości prowadzenia dalej działalności gospodarczej przez syndyka masy upadłości w ciągu 3-miesięcy od ogłoszenia upadłości, kwestie dotyczące koncesji, licencji, zezwoleń regulowanych ustawą prawo upadłościowe i naprawcze, ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, możliwości świadczenia usług przewozowych ze względów stricte jurydycznych, jak i społecznych - potrzebę zaspakajania ważnego interesu publicznego, braku obowiązku posiadania licencji przez podmiot utworzony przez gminę w celu realizacji zadań własnych, tj. zaspakajania lokalnego transportu zbiorowego nie były, z uwagi na zakres kontroli, istotne w rozpoznawanej sprawie. W podstawie prawnej wyroku powołano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). II W. M. - Syndyk Masy Upadłości M. w W. Spółki z o.o. w upadłości likwidacyjnej zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie art. 5 ust. 1 i 3, art. 16 ust. 1 pkt 4 i art. 24 ust. 3 pkt 3, oraz art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez niewłaściwe zastosowanie w/w przepisów, co stanowiło konsekwencję przyjęcia, iż M. w W. Spółka z o.o. zobowiązana była do posiadania licencji i zezwolenia na wykonywanie transportu drogowego, które to wygasło z dniem ogłoszenia upadłości skarżącego. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano szereg argumentów przemawiających, w ocenie jej autora, za tezą o braku konieczności posiadania licencji i zezwolenia na prowadzenie działalności przewozowej, m.in. z uwagi na fakt, że obowiązek uzyskania licencji na wykonywanie transportu drogowego dotyczy przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą w rozumieniu przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a więc działalność jakościowo różną od "gospodarki komunalnej" zdefiniowanej w treści art. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r., Nr 45, poz. 236 ze zm.; dalej: ustawa o gospodarce komunalnej). Obowiązek ten odnosi się zatem do podmiotów wskazanych w przepisie art. 3 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej, do których M. Spółka z o.o. w W. nie należy. Skarżący kasacyjnie podniósł również, że wykonywanie przez gminę zadania własnego w zakresie "lokalnego transportu drogowego" jest nakazane przez ustawę, nie może być zatem w żaden sposób uzależnione od decyzji administracyjnej w przedmiocie udzielenia, odmowy udzielenia, zmiany, lub cofnięcia licencji. III Na rozprawie pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. IV Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Jej autor zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy o transporcie drogowym wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, co do zasady może być skutecznie podniesiony, gdy ustalenia stanu faktycznego nie są kwestionowane i są wystarczające do dokonania procesu subsumcji. Z ustaleń dokonanych w postępowaniu administracyjnym, a przyjętych przez Sąd I instancji wynika, że spółka z ograniczoną odpowiedzialnością M. w W. posiadała licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób z terminem ważności do [...] września 2017 r. oraz zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych ważne do dnia [...] marca 2012 r. Wynika z nich także, że postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. została ogłoszona upadłość spółki, a mimo to, działalność w zakresie transportu drogowego była prowadzona w dniu kontroli - [...] grudnia 2011r. W tych niespornych okolicznościach sprawy Sąd I instancji uznał, że ocena legalności decyzji obejmuje "zasadność wymierzenia i nałożenia kary pieniężnej na M. spółkę z o.o. w upadłości likwidacyjnej w sytuacji dalszego prowadzenia przedsiębiorstwa przez syndyka przez okres 3 miesięcy od ogłoszenia upadłości, polegającej na kontynuowaniu regularnych przewozów na podstawie licencji i zezwolenia udzielonych M. Spółce z o.o. przed ogłoszeniem upadłości". Analizując przepisy ustawy o transporcie drogowym Sąd uznał, że syndyk nie miał prawa korzystać z licencji i zezwolenia po ogłoszeniu upadłości spółki. Argumentacja prawna Sądu I instancji i konkluzja z niej wynikająca nie jest kwestionowana w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna oparta jest bowiem na poglądzie, że M. spółka z o.o. nie była zobowiązana do posiadania licencji i zezwolenia. Naczelny Sąd Administracyjny tego poglądu nie podziela. Zauważa, że spółka wykonywała transport drogowy, a ta przesłanka przesądza o obowiązku uzyskania licencji, o czym stanowi art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Wykonywała również przewozy regularne wymagające stosownego zezwolenia zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Żaden z przepisów regulujących obowiązek uzyskania licencji i zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych nie zwalnia z obowiązku ich uzyskania spółek prawa handlowego utworzonych przez gminę do realizacji nałożonych na nią zadań własnych służących zaspokojeniu zbiorowych potrzeb wspólnoty. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu autora skargi kasacyjnej, że zwolnienie z obowiązku uzyskania zezwolenia (licencji) wynika z treści art. 3 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Przepis ten stanowi, że jeżeli do prowadzenia danego rodzaju działalności na podstawie innych ustaw jest wymagane uzyskanie zezwolenia, jednostki samorządu terytorialnego mogą powierzyć wykonywanie zadań wyłącznie podmiotowi posiadającemu wymagane zezwolenie. Powyższy przepis nawiązuje w swojej hipotezie do sytuacji, w której na wykonywanie określonej działalności, mieszczącej się w zakresie zadań własnych samorządu, wymagane jest uzyskanie stosownego zezwolenia, warunkującego prawną dopuszczalność rozpoczęcia danego rodzaju działalności. Z jego treści należy wyprowadzić, że umowa powierzająca danemu podmiotowi wykonywanie działalności, która mieszcząc się w zakresie zadań własnych samorządu, wymaga równocześnie uzyskania zezwolenia, może być przez jednostkę samorządu terytorialnego zawarta dopiero po uzyskaniu przez danego kontrahenta tegoż zezwolenia. Nie oznacza to jednak, że w sytuacji innej niż określona w art. 3 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej, wykonywanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej przez gminę (spółki prawa handlowego utworzone w trybie art. 9 tej ustawy) w ramach działalności, która na podstawie innych przepisów wymaga zezwolenia, nie wymaga tego zezwolenia. Nieuprawnione jest twierdzenie, że jednostki organizacyjne utworzone przez daną jednostkę samorządu terytorialnego, takiego zezwolenia uzyskiwać nie muszą i mogą prowadzić określoną działalność bez jego posiadania. Aby bowiem został wyłączony ustawowy obowiązek uzyskania stosownego zezwolenia na prowadzenie określonego rodzaju działalności, niezbędne byłoby jego zniesienie przepisem ustawowym. Tak uczynił ustawodawca w art. 7 ust. 5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1399). Artykuł ten w ust. 1 stanowi o obowiązku uzyskania zezwolenia na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych, ochronę przed bezdomnymi zwierzętami oraz prowadzenie schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części. W myśl natomiast art. 7 ust. 5 tej ustawy gminne jednostki organizacyjne prowadzące na obszarze własnej gminy działalność, o której mowa w ust. 1, na zasadach określonych w ustawie, nie mają obowiązku uzyskania zezwoleń, o których mowa w ust. 1, ale muszą spełniać warunki wymagane przy udzielaniu takich zezwoleń. Przepisy ustawy o transporcie drogowym nie zawierają takiej regulacji. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490) orzekł jak w sentencji.