I OSK 602/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Popowska (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant: specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 listopada 2014 r. sygn. akt IV SA/Wr 390/14 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę Wyrokiem z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Wr 390/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Pismem z dnia 4 listopada 2013 r. K. S. zwróciła się z wnioskiem do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. o przyznanie zasiłku okresowego oraz zasiłku celowego na żywność, środki czystości, odzież, obuwie, krany, łóżko, ogrzewanie mieszkania i wody, opał, naprawienie sufitu po zalaniach oraz energię elektryczną w wysokości 150 zł. Prezydent Ś., po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie zasiłku celowego, decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., przyznał stronie pomoc w formie zasiłku celowego na pokrycie następujących potrzeb: - zakup żywności w kwocie 70 zł, - zakup środków czystości i higieny w kwocie 30 zł, - dofinansowanie zakupu odzieży w kwocie 40 zł, - dofinansowanie zakupu obuwia w kwocie 40 zł, - dofinansowanie kosztów energii elektrycznej w kwocie 26,88 zł, co stanowi udział 1/5 w kosztach z tego tytułu, - dofinansowanie kosztów ogrzewania wody i mieszkania w kwocie 30 zł, co stanowi udział 1/5 w kosztach z tego tytułu, - dofinansowanie zakupu opału w kwocie 350 zł, - z przeznaczeniem na dofinansowanie kosztów remontu mieszkania i napraw w kwocie 200 zł, - dofinansowanie zakupu armatury sanitarnej w kwocie 200 zł, - dofinansowanie zakupu łóżka w kwocie 150 zł. Natomiast odrębną decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] Prezydent Ś. odmówił skarżącej przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na opłacenie energii elektrycznej w żądanej wysokości tj. 150 zł uzasadniając to tym, że skarżąca mieszka z matką i trójką rodzeństwa. Prowadzi odrębne gospodarstwo domowe, jednak osoby z nią zamieszkujące korzystają z energii elektrycznej i są zobowiązane do ponoszenia kosztów z tym związanych. Organ zwrócił też uwagę, że odrębną decyzją (wyżej opisaną), przyznano skarżącej pomoc na dofinansowanie kosztów energii elektrycznej w wysokości, która odpowiada 1/5 rachunku. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wskazała, że sama opłaca rachunki za energię elektryczną na 5 osób i zakwestionowała odmowę udzielenia jej pomocy w kwocie 150 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] stycznia 2014 r. W uzasadnieniu przytoczono treść art. 2 ust. 1, art. 3 i art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182, dalej ustawa). Kolegium podzieliło stanowisko organu pomocy społecznej w zakresie odmowy przyznania zasiłku celowego na energię elektryczną w wysokości żądanej przez stronę. Zdaniem organu odwoławczego, brak jest podstaw do finansowania kosztów energii osobom, które korzystają z energii mieszkając w mieszkaniu przy ul. G., a nie prowadzą wspólnego ze stroną gospodarstwa domowego. Jak wynika z akt sprawy, wszyscy domownicy korzystają z energii elektrycznej. Głównym najemcą mieszkania jest matka skarżącej, brat i siostra, jak wskazywała skarżąca w poprzednich sprawach, pracują. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. skarżąca przedstawiła swoją sytuację materialną oraz wyraziła niezadowolenie z wydanych decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a). Sąd wskazał, że świadczenie w postaci zasiłku celowego przyznawane w oparciu o ustawę o pomocy społecznej ma charakter uznaniowy. W takim przypadku organ ma obowiązek przeprowadzić wszechstronne postępowanie wyjaśniające i rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, tak aby rozstrzygnięciu nie można było zarzucić dowolności. Organ nie ma jednak obowiązku spełnienia każdego żądania osoby ubiegającej się o pomoc, gdyż uwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych oznacza z jednej strony uwzględnienie sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej świadczeniobiorcy, z drugiej zaś uwzględnienie możliwości finansowych organu pomocy. Kontrola sądu administracyjnego ogranicza się wyłącznie do zbadania, czy wszystkie te wymogi zostały zachowane. Wydając decyzję z zakresu pomocy społecznej organ winien kierować się między innymi wskazaniami zawartymi w art. 3 ust. 3 i 4 ustawy stanowiącymi, że rodzaj i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy oraz, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy winny zostać uwzględnione, jeśli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Wobec ograniczonych środków finansowych organ nie jest w stanie zaspokoić wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc w zgłaszanej przez nie wysokości. Musi zatem przyjąć obiektywne kryteria, według których dokonuje rozdziału środków finansowych. Sąd pierwszej instancji uznał, że rozstrzygnięcie objęte skargą tak dalece odbiega od standardów wyznaczonych przez art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., że w istocie uchyla się od merytorycznej kontroli. Przede wszystkim Sąd zgodził się ze skarżącą, że obowiązkiem organu odwoławczego jest odniesienie się do argumentacji i dowodów przedstawionych przez stronę, czego w niniejszej sprawie niemalże całkowicie zaniechano. WSA wskazał, że zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a., który koresponduje z zasadą obiektywnego i wszechstronnego rozpatrzenia sprawy (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.), "uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa". Uzasadnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 marca 2014 r. ogranicza się do elementów wymienionych w drugiej części art. 107 § 3 K.p.a. Organ odwoławczy powołał materialnoprawną podstawę prawną decyzji (art. 39 ustawy) oraz wskazał na zasady ogólne pomocy społecznej (art. 2 oraz 3 ust. 1 i 4 ustawy), a dalej wyjaśnił jedynie dlaczego uważa, że przepisy regulujące instytucję specjalnego zasiłku celowego należy stosować w zupełnie wyjątkowych przypadkach. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja nie zawiera natomiast wyczerpujących odniesień do materiału dowodowego i okoliczności powoływanych przez skarżącą, a także brakuje elementów treściowych, w których znalazłoby się zestawienie ustalonego przez organ stanu faktycznego z materialnoprawną podstawą decyzji, w tym okresu do jakiego odnosi się rozstrzygnięcie. Zdaniem Sądu, powyższe ma szczególne znaczenie w niniejszej sprawie. Te wszystkie okoliczności powinny być uwzględnione w ocenie, czy w sprawie można mówić o "szczególnie uzasadnionym przypadku" rodziny, uzasadniającym wsparcie ze strony organów pomocy społecznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wobec zaskarżonego orzeczenia organ sformułował następujące zarzuty: I. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 41 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 1 i art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, poprzez przyjęcie, że w sprawie należało rozważyć możliwość zastosowania instytucji specjalnego zasiłku celowego, w sytuacji gdy dochody wnioskodawczyni nie przekraczały kryterium dochodowego, o którym mowa w przepisach ustawy i strona otrzymała pomoc w formie zasiłku celowego, II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez nieuzasadnione uchylenie decyzji SKO w W. i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, pomimo braku podstaw do stwierdzenia naruszenia przez organ jakiegokolwiek przepisu prawa materialnego, jak i procesowego, 2. art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez to, że Sąd I instancji nie zbadał w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i ostateczny kształt orzeczenia Sądu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy Sąd I instancji błędnie stwierdził naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy w myśl dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz obowiązujących przepisów prawa jako niezasadny należy uznać postawiony przez Sąd I instancji zarzut naruszenia przez organy administracji art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Słusznie również skarżący kasacyjnie organ wskazuje na naruszenie art. 39 i art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że Sąd pierwszej instancji swoje rozważania odniósł do instytucji specjalnego zasiłku celowego uregulowanego w art. 41 ustawy o pomocy społecznej, gdy tymczasem przedmiotem postępowania w rozpatrywanej sprawie była odmowa przyznania wnioskodawczyni zasiłku celowego na dofinansowanie kosztów energii elektrycznej i podstawę rozstrzygnięć organów stanowił przede wszystkim art. 39 ust. 1 i 2 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Z kolei specjalny zasiłek celowy, o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy może być przyznany w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie przekraczającym dopuszczalny ustawowo dochód. Poza sporem pozostaje, że skarżąca spełniała kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 ustawy i tym samym nie mieściła się w kręgu podmiotów uprawnionych do otrzymania specjalnego zasiłku celowego. Organy administracji w ogóle więc nie wypowiadały się na temat możliwości przyznania skarżącej specjalnego zasiłku celowego i nie brały tego aspektu sprawy pod uwagę. W świetle treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak i treści art. 39 ustawy o pomocy społecznej całkowicie niezrozumiałe są więc wywody Sądu I instancji, który w uzasadnieniu wskazuje, że organ "wyjaśnił jedynie dlaczego uważa, że przepisy regulujące instytucję specjalnego zasiłku celowego należy stosować w zupełnie wyjątkowych wypadkach". Twierdzenia Sądu w tej materii są nieadekwatne zarówno do treści podjętych decyzji, jak i przepisów znajdujących zastosowanie w tej sprawie. W tym kontekście jako niewykonalne należy także ocenić zalecenia Sądu, który nakazuje organom administracji ocenę "czy w sprawie można mówić o "szczególnie uzasadnionym przypadku" rodziny, uzasadniającym wsparcie ze strony organów pomocy społecznej", gdyż kwestia ta miałaby znaczenie wyłącznie w sytuacji gdyby podstawę orzekania w rozpatrywanych sprawach stanowił art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Nie można również pominąć, że wnioskodawczyni jest osobą samotnie gospodarującą, stąd brak jest również podstaw do objęcia taką oceną "rodziny". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający dla prawidłowego jej rozstrzygnięcia i został on przez organy prawidłowo oceniony. Rację ma skarżący kasacyjnie twierdząc, że wadliwie Sąd pierwszej instancji uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Organ administracji należycie wyjaśnił i uzasadnił przyczyny, z powodu których odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ odwoławczy ustosunkował się również do podniesionych przez odwołującego się zarzutów, a uzasadnienie to w pełni spełnia warunki określone w art. 107 § 3 K.p.a. Organy administracji zasadnie uznały, że brak jest podstaw do finansowania kosztów energii osobom, które z niej korzystają zamieszkując w jednym mieszkaniu z wnioskodawczynią ale nie prowadzą z nią wspólnego gospodarstwa domowego. W uchylonej przez Sąd decyzji trafnie wskazano, że głównym najemcą mieszkania jest matka wnioskodawczyni, a dwoje z trójki rodzeństwa skarżącej pracuje. W świetle art. 3 ust. 3 i art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, powyższe uzasadniało przyznanie stronie pomocy finansowej odpowiadającej wysokości 1/5 części rachunku za energię elektryczną (decyzja Prezydenta Ś. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...]). Ustawodawca wymaga bowiem, by rodzaj, forma i rozmiar świadczenia były dostosowane do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Uwzględniając, iż pozostałe osoby zamieszkujące z wnioskodawczynią także korzystają z energii elektrycznej, a tym samym obowiązane są do ponoszenia związanych z tym kosztów, prawidłowo odmówiono stronie przyznania przedmiotowego świadczenia ponad kwotę przypadającego na nią obciążenia kosztami energii elektrycznej. W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną, jako zawierającą usprawiedliwione podstawy. Uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w całości i rozpoznał skargę, która z przedstawionych wyżej powodów została oddalona na mocy art. 151 P.p.s.a.