VII SA/Wa 789/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak (spr.), Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2014 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...] lutego 2014r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 poz. 267 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania K. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013r., znak: [...], stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2013r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami, na działkach nr ewid. [...] i [...] obręb [...] oraz przyłącza wody i kanalizacji sanitarnej na działkach nr ewid. [...],[...] i [...] obręb [...], położonych przy ul. [...] w [...], uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2013r., Nr [...]. U uzasadnieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2013r., Wojewoda [...] stwierdził na wniosek D. W., nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2013r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami: wodociągową, gazową, kanalizacji sanitarnej, energii elektrycznej i centralnego ogrzewania, policznikowym przyłączem energii elektrycznej, doziemną policznikową instalacją gazową i zbiornikiem retencyjnym na wody opadowe, na działkach nr ewid. [...] i [...] obręb [...] oraz przyłącza wody i kanalizacji sanitarnej. Powodem stwierdzenia nieważności było przyjęcie przez organ wojewódzki, że decyzja narusza w sposób rażący art. 35 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego, z uwagi na niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (druga kondygnacja nie została umieszczona na poddaszu) oraz art. 35 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego w związku z § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. z uwagi na naruszenie wymagań zapewniających naturalne oświetlenie budynku skarżącej. Rozpoznając ponownie sprawę na skutek wniesionego odwołania od decyzji Wojewody [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawił istotę i charakter postępowania nadzwyczajnego prowadzonego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a następnie wskazał, że inwestorka K. S. wraz z wnioskiem o pozwolenia na budowę przedstawiła wszystkie niezbędne, wymagane przepisami prawa dokumenty, które organ architektoniczno-budowlany stosownie do art. 35 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane obowiązany był zweryfikować. Z akt sprawy wynika, że działki na których realizowana jest sporna inwestycja w dniu wydania pozwolenia na budowę objęte były postanowieniami uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2010r., Nr [...], w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] dla osiedla [...] w [...]. Obszar, na którym znajdują się działki inwestycyjne, oznaczony jest w planie symbolem 1MN. Paragraf 6 ust. 1 wyżej wskazanej uchwały stanowi, że na terenie oznaczonym symbolem 1MN przewiduje się zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Parametry projektowanej inwestycji nie naruszają w sposób rażący ustaleń Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego co do linii zabudowy; powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek - nie większa niż 40% projektowana - 16, 64%; powierzchni terenu biologicznie czynnego w stosunku do powierzchni działek - nie mniejsza niż 25% projektowana - 74, 2 %; nachylenia połaci dachowych - od 30% do 45% projektowane - 30%; dostępu do drogi publicznej - dostęp do ul. [...]; ilości miejsc postojowych - jedno stanowisko zlokalizowane na własnej działce - projektowane 1 stanowisko; wysokości budynków mieszkalnych - do dwóch kondygnacji nadziemnych, w tym ostatnia w poddaszu, i nie więcej niż 10 m do kalenicy lub szczytu dachu od poziomu terenu - projektowana wysokość - 8,88 m i 2 kondygnacje nadziemne. W sprawie niesporne jest, że druga kondygnacja kwestionowanego budynku mieszkalnego nie znajduje się na poddaszu. Okoliczność ta jednak w ocenie organu odwoławczego nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa, gdyż nie wywołuje ujemnych skutków społeczno-gospodarczych. Z projektu wynika bowiem, że wysokość projektowanego budynku (8,88 m) nie przekracza dopuszczalnej miejscowym planem wysokości 10 m i nie wpływa negatywnie na możliwość zagospodarowania sąsiednich nieruchomości. Dalej organ wskazał, że kontrolowana decyzja nie narusza także przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Z projektu zagospodarowania działki wynika, że elewacja północno- wschodnia została zaprojektowana w odległości 4,0 m od granicy z działką nr ewid. [...] stanowiącą własność D. W., elewacja północno-zachodnia z otworami okiennymi i drzwiowymi została zaprojektowana w odległości 11,61 m od granicy z działką nr ewid. [...] i [...], elewacja południowo-zachodnia z otworami okiennymi została zaprojektowana w odległości 8,26 m od granicy z działką nr ewid. [...], natomiast elewacja południo-wschodnia z otworami okiennymi i drzwiowymi została zaprojektowana w odległości 8,12 m od granicy z działką drogową (ul. [...]) – co oznacza spełnienie wymogów § 12 rozporządzenia. Oceniając projekt budowlany z punktu widzenia wymogów określonych w § 13 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że projekt budowlany zatwierdzony kontrolowaną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2013 r. w zakresie aby usytuowania spornej inwestycji nie narusza rażąco § 13 rozporządzenia, zwłaszcza w odniesieniu do obiektu istniejącego na działce nr ewid. [...] w [...], graniczącej z nieruchomością inwestycyjną. Organ zauważył, że z analizowanego projektu zagospodarowania terenu wynika, iż samo usytuowanie projektowanego obiektu względem budynków istniejących na działkach sąsiednich, jak również stan zagospodarowania tychże działek, wyklucza uznanie, iż otwory okienne istniejące w budynkach sąsiednich są przesłaniane w stopniu rażąco uchybiającym powyższemu unormowaniu. W sprawie została sporządzona ekspertyza techniczna w zakresie zgodności projektu budowlanego z wymogami dotyczącymi naturalnego oświetlenia i nasłonecznienia pokoi mieszkalnych w budynkach sąsiednich. Z opinii wynika, że budynek inwestorki K. S. powoduje ponadnormatywne przesłanianie jednego z trzech okien w wykuszu (okno środkowe), w budynku na działce nr ewid. [...]. W ocenie organu nie stanowi to jednak rażącego naruszenia § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przesłanianie jest stosunkowo niewielkie, gdyż następuje jedynie fragmentem okapu i dotyczy tylko jednego z trzech okien w wykuszu (okno środkowe) pokoju dziennego. Podsumowując swoje rozważania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż w świetle powyższych ustaleń brak jest podstaw do przyjęcia, że kontrolowana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. wniosła D. W.. Decyzji zarzucono rażące naruszenie przepisów postępowania – art. 7, 8, 9 i 10 kpa z uwagi na wykluczenie skarżącej z czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym, art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez błędne uznanie, iż decyzja nie narusza prawa w sposób rażący, pomimo naruszenia postanowień Miejscowego Planu zagospodarowania Przestrzennego Rady Miasta [...] w zakresie ilości wzniesionych kondygnacji oraz § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie oświetlania budynku skarżącej, a także naruszenie przepisów prawa materialnego art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Uzasadniając podniesione zarzuty skarżąca podała, że wystąpiła do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o wydanie kserokopii odwołania K. S. z jednoczesnym wnioskiem, aby organ zakreślił termin do wypowiedzenia się w sprawie w trybie art. 10 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał kserokopie odwołania w dnu [...] lutego 2014 r. i w tym samym dniu przed doręczeniem stronie kserokopii odwołania wydał decyzję administracyjną w sprawie. Takie działanie organu pogorszyło znacznie jej sytuację procesową. Dalej podniosła zarzut braku konsekwencji w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził bowiem oczywiste naruszenie przepisów prawa miejscowego zawartych w Miejscowym Prawnie Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] w zakresie zabudowy kondygnacji w poddaszu uznając jednocześnie bezzasadnie, że nie ma ono rażącego charakteru. Organ także błędnie ocenił naruszenie § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Normy techniczne precyzyjnie określają warunki jakie między innymi muszą spełniać pomieszczenia mieszkalne w zakresie ich oświetlenia światłem dziennym. Przepisy rozporządzenia mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie zawierają określenie "stosunkowo niewielkie", którym posługuje się organ przy ocenie przesłaniania okna skarżącej przez okap budynku inwestorki. Na potwierdzenie niedozwolonego przesłaniania została sporządzona i złożona do akt sprawy ekspertyza, która została jednak nieprawidłowo oceniona przez organ odwoławczy. Skarżąca jednocześnie nie zgodziła się z sugestią organu, iż z uwagi na datę jej sporządzenia (po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę) może ona stanowić podstawę żądania wznowienia postępowania. Podnosząc powyższe zarzuty D. W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 kpa Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż stosownie do art. 73 § 1 Kpa, strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Z powyższego uprawnienia strona może korzystać niezależnie od czynności podejmowanych przez organ administracji publicznej, na każdym etapie postępowania. D. W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wiedząc, że przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego wszczęte zostało postępowanie odwoławcze mogła skorzystać z przysługującego jej prawa bez żadnych przeszkód, mogła również składać dodatkowe wyjaśnienia. Fakt, że tego nie uczyniła nie był spowodowany jakimkolwiek działaniem ze strony organów administracji. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne podkreślił, że strona stawiająca zarzut naruszenia art. 10 § 1 Kpa winna wykazać, iż uchybienie to uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych oraz, że miało istotny wpływ na wynik sprawy. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia wskazanej normy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga, podlega oddaleniu. Sąd kontrolował decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r., którą organ uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2013 r. Zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania /skutek ex tunc/ (por. J. Borkowski, B. Adamiak - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 699). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpatrzenie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987/1/35. Zgodzić się należy z organem, iż biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy pierwszoplanowe znaczenie ma ocena kontrolowanej decyzji z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jako wydanej "bez podstawy prawnej lub rażącym naruszeniem prawa". Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r. IIIARN 13/94, OSN 1994/3/36. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisami prawa stanowiącym jego podstawy prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Zaznaczyć przy tym należy, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który ma być stosowany w bezpośrednim rozumieniu. Sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest zatem możliwa do zastosowania, gdy decyzja wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze (zob. glosa B. Adamiak do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2006 r. I FSK 439/05, OSP 2007/9/100). Pamiętać tez należy, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku norm prawnych nie budzących wątpliwości interpretacyjnych. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/21/96 z dnia 21 października 1992 r. sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 1994 r., sygn. akt IIIARN 15/94, OSNAP 1994/3/36. Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, ze wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie, jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Nadto bezwzględnym obowiązkiem organu jest wykazanie, dlaczego konkretne naruszenie prawa ocenił jako rażące. Oceniając w powyższym aspekcie decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego niewadliwie uznał, że nie jest ona dotknięta kwalifikowaną wadliwością, którą przypisał jej organ pierwszej instancji. W sprawie niesporne jest, że zatwierdzony kontrolowaną decyzją o pozwoleniu na budowę projekt budowlany w zakresie określenia wysokości budynku mieszkalnego – do dwóch kondygnacji nadziemnych, w tym ostatnia w poddaszu, naruszył ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla osiedla [...] w [...]. Z projektu budowlanego wynika, że druga kondygnacja jest kondygnacją pełną, nie umieszczoną w poddaszu. Niemniej jednak całkowita projektowana wysokość budynku 8, 88 m, nie narusza maksymalnej wysokości przewidywanej planem. Oznacza to, jak trafnie ocenił Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, brak jakichkolwiek ograniczeń w zakresie możliwości zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, w tym działki skarżącej. Wywołanie określonych negatywnych, nieakceptowalnych przez praworządne państwo, skutków gospodarczych lub społecznych, jakie powoduje decyzja naruszająca prawo jest jedną z niezbędnych przesłanek aby można było przyjąć, że naruszenie to ma rażący charakter. W niniejszej sprawie takie skutki nie wystąpiły, dlatego też już chociażby z tej przyczyny brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2013 r. Kolejną okolicznością podlegającą ocenie organu w aspekcie rażącego naruszenia prawa było naruszenie § 13 ust. 1 i 2 Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W sprawie została sporządzona ekspertyza techniczna, przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia, w zakresie zgodności projektu budowlanego z wymogami dotyczącymi naturalnego oświetlenia i nasłonecznienia pomieszczeń mieszkalnych budynku skarżącej położonego na działce nr ewid. [...]. Z przedłożonej opinii wynika, że fragment okapu budynku inwestora przesłania jedno z trzech okien pokoju znajdującego się w wykuszu budynku na działce nr ewid. [...]. Oceniając powyższe w aspekcie naruszenia § 13 cytowanego rozporządzenia, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał je także za nie wywołujące skutków społecznych, które nie mogą być zaakceptowane z punktu widzenia praworządności, a Sąd tę ocenę w pełni aprobuje. Przechodząc do oceny zarzutu skargi dotyczącego rażącego naruszenia art. 7, 8, 9 i 10 kpa z uwagi na "(...) ignorowanie D. W. w postępowaniu odwoławczym" podkreślić należy, że skarżąca w toku całego postępowania administracyjnego reprezentowana była przez profesjonalnego pełnomocnika. Z akt postępowania wynika, że została mu doręczona decyzja organu pierwszej instancji. W toku postępowania odwoławczego zarówno sama skarżąca jak i jej pełnomocnik mieli pełne prawo brać czynny udział. Brak umożliwienia wypowiedzenia się przed wydaniem zaskarżonej decyzji stanowi niewątpliwie naruszenie art. 10 § 1 kpa, nie miało ono jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia. Jak trafnie zauważył pełnomocnik skarżącej w orzecznictwie sądowo - administracyjnym przyjęto ugruntowany pogląd, iż zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2013 roku, II GSK 1142/11). Sąd w pełni aprobuje to stanowisko i jednocześnie stwierdza, że skarżąca takiego dowodu nie przedstawiła. Brak jest także podstaw o uznania zasadności zarzutu naruszenia art. 7, 8 i 9 kpa. Organ administracyjny prawidłowo, z poszanowaniem obowiązujących przepisów, przeprowadził postępowanie wyjaśniające, którego wyłącznym celem było ustalenie ewentualnej kwalifikowanej wadliwości decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2013 r. Biorąc pod uwagę powyższą argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.