II SA/Po 955/12

Dnia 19 grudnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2012r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania oddala skargę Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., znak [...], Wójt Gminy Ł. na podstawie art. 151 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) w związku z art. 95 pkt 7, art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102 poz. 651 z późn. zm.) orzekł (1) o uchyleniu decyzji własnej z dnia [...] lipca 2009 r., znak [...], w przedmiocie podziału nieruchomości nr [...] o pow. 0,0542 ha, położonej w miejscowości Ł., zapisanej w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej w Sądzie Rejonowym w G., oraz (2) o zatwierdzeniu projektu podziału powyższej nieruchomości w ten sposób, że w miejsce dotychczasowej działki nr [...] powstaną działki nr [...] o pow. 0,0269 ha i [...] o pow. 0,0273 ha. Pismem z dnia [...] lipca 2012 r. A. C. odwołała się od powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie (1) art. 95 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwe zastosowanie, ponieważ proponowany podział uniemożliwia prawidłowe i racjonalne korzystanie z usytuowanego na niej budynku mieszkalnego, (2) art. 100 wymienionej ustawy w związku z § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. nr 268 poz. 2663), (3) art. 2 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2004 r. nr 80 poz. 903 z późn. zm.) poprzez ich niewłaściwą wykładnię. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu na podstawie art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 2, art. 148 i art. 149 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta Gminy Ł. oraz umorzyło postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. Wójt Gminy Ł., działając na wniosek A. C., wznowił na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Następnie zaskarżoną odwołaniem decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. organ I instancji uchylił decyzję podziałową z dnia [...] lipca 2009 r. i orzekł ponownie o zatwierdzeniu podziału przedmiotowej nieruchomości. Kolegium uznało jednak, że nie było podstaw do wznowienia postępowania w rozpatrywanej sprawie. Wójt Gminy Ł. powołał się bowiem w tej mierze na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wedle którego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Zgodnie natomiast z art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. O posiadaniu interesu prawnego, a tym samym także o posiadaniu przymiotu strony, decydują z kolei przepisy prawa materialnego, odnoszące się nadto bezpośrednio do podmiotu występującego z żądaniem. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w postępowaniu podziałowym interes prawny posiada osoba, która dysponuje prawami rzeczowymi do gruntu, a więc właściciel, współwłaściciel bądź tez użytkownik wieczysty. Takiego interesu prawnego nie można jednak wyprowadzić z prawa własności, użytkowania wieczystego lub innych tytułów do gruntów sąsiednich. Tymczasem przedmiotowa nieruchomość zabudowana jest budynkiem mieszkalnym, a skarżącej przysługuje jedynie prawo najmu lokalu w tym budynku. Nie dysponuje ona żadnym tytułem z zakresu prawa rzeczowego do dzielonej nieruchomości. Z faktu bycia najemcą nie da się jeszcze wyprowadzić statusu strony, prawo obligacyjne skarżącej jest bowiem słabsze od prawa rzeczowego. Konkluzji tej nie zmienia powoływanie się przez skarżącą na prawo pierwokupu, gdyż nie przybiera ono postaci roszczenia wynikającego z prawa rzeczowego, lecz realizuje się dopiero w razie wyrażenia przez właściciela nieruchomości woli sprzedaży gruntu. W konsekwencji Kolegium uznało, że skarżąca nie była stroną postępowania podziałowego, a więc nie było też podstaw do wznowienia postępowania na mocy art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Instytucja wznowienia postępowania ma przy tym charakter szczególny, gdyż służy do weryfikacji decyzji ostatecznych. Tym samym opisanej procedury nie mogą inicjować inne podmioty niż wyraźnie wymienione w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. A. C. zaskarżyła powyższą decyzję Kolegium z dnia [...] sierpnia 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając jej naruszenie (1) art. 28 k.p.a. w związku z art. 34 ust. 1 pkt 3, 6c i 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że nie jest ona stroną postępowania o podział nieruchomości, (2) art. 95 pkt 7 wymienionej wyżej ustawy poprzez jego niewłaściwego zastosowanie, co uniemożliwi prawidłowe i racjonalne używanie budynku mieszkalnego położonego na tej nieruchomości, (3) art. 300 tejże ustawy w związku z § 4 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. i (4) art. 2 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 1 ustawy o własności lokali, poprzez ich niewłaściwą wykładnię. W uzasadnieniu skarżąca przytoczyła argumentację zawartą w odwołaniu z dnia [...] lipca 2012 r., a nadto dodała, że na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przysługuje jej pierwszeństwo w nabyciu przedmiotowej nieruchomości z uwagi na fakt bycia najemcą. Dlatego posiadała ona interes prawny w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., gdyż ewentualny podział nieruchomości ingeruje bezwzględnie w jej prawa. Aktualnie bowiem na przedmiotowym gruncie znajduje się budynek z 3 lokalami mieszkalnymi. Kwestionowany podział ma na celu sprzedaż przez Gminę Ł. wydzielonych działek. W razie dokonania podziału pierwszeństwo skarżącej zostanie ograniczone tylko do jednej działki. W konsekwencji więc nie można mówić o tym, że nie ma ona interesu prawnego, gdyż w przeciwnym wypadku skarżąca byłaby pozbawiona ochrony prawnej. Zwłaszcza, że ustawodawca systematycznie dąży do wzmocnienia ochrony najemców. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm.). Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzja, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Oznacza to, że uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności albo wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w ustawie. Tym samym ustawodawca wprowadza zasadę stałości decyzji ostatecznych, które mogą być wzruszone tylko w jednym z trybów nadzwyczajnych. Trzeba ponadto od razu zauważyć, że przepisy regulujące powyższe tryby muszą być interpretowane w sposób ścisły, gdyż stanowią wyjątek od wspomnianej wyżej zasady. Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika zarazem, że decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., znak [...], Wójt Gminy Ł. zatwierdził podział nieruchomości o pow. 0,0542 ha – działka nr [...], ark. [...], obręb Ł., gmina Ł., w ten sposób, że utworzono działkę nr [...] o pow. 0,0269 ha i działkę nr [...] o pow. 0,0273 ha. Z adnotacji umieszczonej na decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. wynika ponadto, że stała się ona ostateczna w dniu [...] sierpnia 2009 r. Tym samym jej wzruszenie mogło nastąpić tylko w jednym z trybów nadzwyczajnych. A. C. wniosła w piśmie z dnia [...] września 2009 r. o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem opisanej decyzji z dnia [...] lipca 2009 r., gdyż została pozbawiona udziału w postępowaniu bez własnej winy, powołując się wprost na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Należy zatem zauważyć, że postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się na mocy art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Tym samym podstawa ta dotyczy jedynie przypadków, gdy dany podmiot legitymował się przymiotem strony postępowania administracyjnego, lecz mimo to został bez własnej winy pominięty przez organy administracji publicznej. W konsekwencji kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie odgrywało zagadnienie posiadania przez A. C. statusu strony postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Krąg osób, które mogą uzyskać przymiot strony postępowania podziałowego został określony w art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102 poz. 651 z późn. zm.), zgodnie z którym podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Tym samym zbadanie, czy skarżąca rzeczywiście posiadała status strony postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2009 r., wymaga najpierw ustalenia, czy legitymowała się ona interesem prawnym. Przez interes prawnym rozumie się z kolei więź pomiędzy danym podmiotem a określoną normą prawną, przede wszystkim normą prawa materialnego. Takie powiązanie musi mieć charakter rzeczywisty, indywidualny, bezpośredni, konkretny oraz obiektywnie sprawdzalny. Nie wystarcza zatem istnienie więzi o charakterze jedynie potencjalnym lub hipotetycznym albo nieodnoszącej się wprost do sfery prawnej danego podmiotu bądź też odwołującej się tylko w sposób ogólny do niesprecyzowanych przepisów prawa. W szczególności od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, wyrażający się w zainteresowaniu wynikiem postępowania, jednakże bez możliwości wskazania normy prawnej, na mocy której wydane rozstrzygnięcie oddziaływałoby na zainteresowanego. Odnosząc te uwagi do specyfiki niniejszej sprawy należy podzielić stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu, zawarte w zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak [...] (k. 14-16 akt adm. organu II instancji). Skarżąca wywodzi bowiem swój interes prawny z faktu bycia najemcą lokalu znajdującego w budynku mieszkalnym położonym na nieruchomości, która podlegała podziałowi na podstawie decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. Trzeba zatem zauważyć, że A. C. dysponuje tylko prawem obligacyjnej, które jako mające źródło we wzajemnym zobowiązaniu stron, odzwierciedla jej więź prawną z wynajmującym, a nie z samą nieruchomością jako przedmiotem własności lub innego prawa rzeczowego. Wynika to wprost z art. 659 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16 poz. 93 z późn. zm.), zgodnie z którym najemca uzyskuje jedynie możliwość używania lokalu mieszkalnego wynajmującego bez nabywania prawa własnego do nieruchomości. Konstrukcja ta wyraźnie odróżnia więc najem od użytkowania nieruchomości (art. 252 k.c.) lub służebności mieszkania (art. 296 k.c.), w przypadku których zostaje nabyte ograniczone prawo rzeczowe skuteczne nie tylko wobec właściciela rzeczy, lecz także osób trzecich. Dlatego też podział przedmiotowej nieruchomości nie oddziałuje bezpośrednio na sferę prawną skarżącej, a jego ewentualne ujemne następstwa mają charakter hipotetyczny. Takie stanowisko należy również uznać za ugruntowane w orzecznictwie (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 stycznia 2012 r., II SA/Łd 1126/11; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2011 r., I OSK 82/11; wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2009 r., I OSK 922/08; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 stycznia 2008 r., II SA/Wr 562/07 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niemniej, A. C. podnosiła nadto, że jej interes prawny wynika także z pierwszeństwa, jakie przyznano jej na mocy art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu ma m.in. osoba, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, jeśli najem został nawiązany na czas nieoznaczony. Trzeba jednak wyraźnie podkreślić, że powyższe pierwszeństwo nie może być utożsamiane z prawem pierwokupu, odkupu czy wykupu, a zwłaszcza nie kreuje roszczenia o złożenie przez właściciela oświadczenia woli o przeniesieniu własności nieruchomości. Istota powyższej konstrukcji prawnej polega bowiem na tym, że w razie podjęcia decyzji o zbyciu nieruchomości musi być ona najpierw zaproponowana osobie posiadające wspomniane pierwszeństwo. Sens art. 34 ust. 1 powołanej ustawy wyraża się zatem w zakazie zbywania pewnych nieruchomości, o ile podmiot, który ma do niej pierwszeństwo, nie zrzeknie się tego pierwszeństwa. Uprawnienie to aktualizuje się jednak dopiero w razie podjęcia decyzji o zbyciu nieruchomości. Wcześniej natomiast kwestia pierwszeństwa przejawia się tylko na płaszczyźnie faktycznej, a nie prawnej. Z materiału zebranego w aktach sprawy nie wynika natomiast by właściciel przystąpił do zbycia nieruchomości, której dotyczyła decyzja z dnia [...] lipca 2009 r. Tym samym pierwszeństwo nie może stanowić źródła interesu prawnego skarżącej. Zwłaszcza, że jest ona jedynie najemcą lokalu, a nie całej nieruchomości Takie stanowisko należy uznać za przeważające również w orzecznictwie (zob. wyrok SN z dnia 12 marca 2003 r., III CKN 857/00, LEX nr 78855; uchwała SN (7) z dnia 23 lipca 1992 r., III CZP 62/92, OSNC 1992, nr 12 poz. 214; zob. też wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 lipca 2008 r., II SA/Gd 359/08; wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 1998 r., I SA 485/98 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyj-nych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W skardze A. C. powoływała się także na art. 100 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wydany na tej podstawie § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. nr 268 poz. 2663 z późn. zm.). Powołane przepisy nie są jednak źródłem interesu prawnego skarżącej, ani też nie odnoszą się do kwestii wznowienia postępowania, gdyż dotyczą technicznych aspektów przeprowadzenia podziału nieruchomości, które pozostają poza zakresem niniejszego postępowania. Ponadto, A. C. zarzuciła także naruszenie art. 2 ust. 1 i 2 oraz 3 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. nr 31 poz. 266 z późn. zm.). Pierwszy z nich zawiera jednak tylko definicje legalne wyrazu "lokator" i "właściciel"; drugi natomiast został uchylony z dniem 28 stycznia 2010 r. na mocy art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2009 r. o zmianie ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. nr 3 poz. 13). Trzeba bowiem zauważyć, że w postępowaniu toczącym się na skutek wznowienia postępowania sprawa zostaje rozpoznana na nowo wedle obecnie obowiązujących norm prawnych. Warto w tym miejscu jednakże nadmienić, że art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego uchylał tylko część obowiązków nałożonych w tej ustawie w przypadku tzw. najmu doraźnego, a zatem nie ma on znaczenia z perspektywy niniejszej sprawy. W konsekwencji należy więc uznać, że skarżąca nie wskazała żadnego przepisu, z którego mógłby wynikać jej interes prawny. Fakt bycia najemcą bądź też fakt przysługiwania pierwszeństwa z art. 34 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomości nie stwarzały podstawy do uznania A. C. za stronę postępowania podziałowego zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. Dlatego stanowisko organu II instancji należy uznać za trafne. W tej sytuacji Sąd nie znalazł żadnych podstaw do uwzględnienia skargi. Zaskarżona decyzja Kolegium odpowiada bowiem prawu. W konsekwencji skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 z późn. zm.).