I SA/Wa 1646/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: WSA Gabriela Nowak (spr.) WSA Mirosław Gdesz Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Marszałka Województwa [...], o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1997 r. nr [...], stwierdzającej nabycie przez gminę - Miasto S., z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości stanowiącej drogę krajową oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] – ul. [...] (aktualnie oznaczonej jako działki nr [...] [...], [...], [...] i [...]) położonej w obrębie ewidencyjnym [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Przedmiotowa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 1997 r. nr [...], na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) stwierdził nabycie przez gminę - Miasto S., z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości stanowiącej drogę krajową oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] - ul. [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...]. Marszałek Województwa [...] w piśmie z dnia 11 lutego 2009 r. wniósł o stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1997 r. nr [...]. We wniosku wskazał, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła drogę wojewódzką nr [...] ujętą w wykazie dróg wojewódzkich. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1997 r. nr [...]. Organ ustalił, iż objęta tą decyzją działka nr [...] (aktualnie działki nr [...], [...], [...], [...] i [...]) weszła w skład ulicy miejskiej ul. [...] zaliczanej do kategorii dróg wojewódzkich, zawartych w załączniku [...] do rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 17 listopada 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: stołecznym warszawskim, jeleniogórskim, płockim, radomskim i szczecińskim (Dz.U. nr 42, poz. 205) wydanego na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. nr 14, poz. 60 z późn. zm.). Organ zwrócił uwagę, że z dniem 1 stycznia 1996 r. tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych (Dz.U. Nr 141, poz. 692 z późn. zm.) - na mocy której wydano decyzję komunalizacyjną - nieruchomości stanowiące drogi krajowe i wojewódzkie stały się z mocy prawa własnością niektórych gmin o statusie miasta. Organ wskazał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 1997 r. jako podstawę jej wydania wskazuje m.in. na art. 23 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu (...), który w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. decyzji stanowił, że mienie służące wykonywaniu zadań własnych, o których mowa w niniejszej ustawie, staje się z mocy prawa, z dniem wejścia w życie ustawy, mieniem gmin, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 2, oraz art. 2 ust. 3 w/w ustawy, który stanowił, że gminy o statusie miasta, określone w załączniku, a zatem m.in. S. przejmują od wojewodów, do prowadzenia jako zadania własne, zadania określone w art. 19 ust. 1 pkt 3 lit a) oraz pkt 4 lit a) - w odniesieniu do utrzymania i ochrony dróg, a także w art. 22 ust. 1 pkt 1 i w art. 40 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. nr 14 poz. 60 z późn. zm.) z wyłączeniem autostrad i dróg ekspresowych. Zgodnie z art. 19 ust. 1 pkt 3 lit a) oraz pkt 4 lit. a) ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji z dnia 1 września 1997 r. planowanie i finansowanie w zakresie dróg publicznych należy do: wojewódzkich rad narodowych - w odniesieniu do utrzymania i ochrony dróg krajowych w granicach miast, w których terenowym organem administracji państwowej jest prezydent miasta, z wyłączeniem dróg określonych w art. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c), rad narodowych stopnia podstawowego - w odniesieniu do budowy, modernizacji i ochrony dróg wojewódzkich w granicach miast. Z kolei art. 14 ust. 1 pkt 1 c) powyższej ustawy w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. decyzji stanowił, że zadania w zakresie budowy, modernizacji, utrzymania i ochrony dróg są objęte planem i budżetem centralnym w odniesieniu do odcinków dróg krajowych o przeważającym ruchu tranzytowym i obwodnic położonych w granicach miast, w których terenowym organem administracji jest prezydent miasta. Organ wskazał, że z pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] z dnia 20 października 2011 r. wynika, iż działka nr [...] z obrębu [...] jest położona w ciągu obecnej drogi wojewódzkiej nr [...] i nie była autostradą, drogą ekspresową, obwodnicą ani drogą o przeważającym ruchu tranzytowym. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2011 r. zwrócił się Marszałek Województwa [...], wskazując na rozbieżności występujące pomiędzy pismem Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] z dnia 20 października 2011 r., który wskazał że działka nr [...] nie była autostradą, drogą ekspresową, obwodnicą ani drogą o przeważającym ruchu tranzytowym oraz pismem Urzędu Miasta S. z dnia 3 listopada 2011 r. Urząd Miasta S. w ww. piśmie wskazał, że ul. [...] stanowiła drogę krajową nr [...] do 1 stycznia 1999 r., zatem na dzień 1 stycznia 1996 r. można przyjąć, iż była to droga o przeważającym ruchu tranzytowym ze względu na jej przebieg [...] – [...] – [...] – [...]. Zdaniem wnioskodawcy brak ustaleń w powyższym zakresie prowadzi do naruszenia przez organ nadzoru art. 7, 8 oraz 77 § 1 k.p.a. Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Marszałka Województwa [...], o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Minister Administracji i Cyfryzacji w całości podtrzymał argumentację oraz ustalenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji prowadzące do konkluzji, iż koniecznym była odmowa stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] września 1997 r. Odnosząc się do argumentów wskazanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Marszałka Województwa [...] organ podkreślił, iż Minister Administracji i Cyfryzacji ustalił podczas prowadzonego postępowania nadzorczego, iż zgodnie z treścią art. 23 ust. 2, w związku z art. 14 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 1985 r., Nr 14, poz. 60) odcinki dróg krajowych o przeważającym ruchu tranzytowym oraz obwodnice, położone w granicach miast, w których terenowym organem administracji państwowej był prezydent miasta, stanowiły przedmiot zarządu Dyrekcji Okręgowych Dróg Publicznych, tj. poprzednika prawnego Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Odcinek dawnej drogi krajowej nr [...] (obecnie wojewódzkiej), położony na terenie miasta S. nigdy nie był w zarządzie Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w [...]. Zatem oficjalne uznanie drogi nr [...] na terenie miasta S., za drogę krajową o przeważającym ruchu tranzytowym zrodziłoby, zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa, obowiązek przejęcia jej w zarząd przez Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych, co nigdy nie nastąpiło. Organ zwrócił uwagę, że Urząd Miasta S. w swym piśmie z dnia 31 maja 2012 r. jasno wskazał, iż nie dysponuje dokumentami potwierdzającymi tranzytowy przebieg przedmiotowego odcinka drogi nr [...]. Organ podkreślił, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego - art. 7, art. 77 § 1, albowiem podjęto wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w celu rozważenia całokształtu okoliczności i szczegółowego uzasadnienia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Skargę na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyło Województwo [...]. W skardze zaskarżonej decyzji skarżący zarzucał : naruszenie art. 23 ust. 1 ustaw z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych, bez błędne zastosowanie i uznanie, że na jego podstawie grunt stanowiący drogę krajową przechodzi z mocy prawa na własność Gminy Miasto S., naruszenie art. 2a ust. 2 w zw. z art. 14 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach wojewódzkich przez błędne zastosowanie i przyjęcie, że wskazane przepisy nie zostały naruszone przy wydawaniu decyzji dotyczących przedmiotowej nieruchomości stanowiącej drogę wojewódzką o przeważającym ruchu tranzytowym (art. 14ust. 1 pkt 1c w brzmieniu z dnia wydania decyzji), naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 Kpa, przez odmową stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1997 r. nr [...], w okolicznościach uzasadniających uznanie wydana wskazanej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący wnosił o stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Skarżący wskazał w uzasadnieniu skargi, że Urząd Miasta S. w piśmie z dnia 31 maja 2012 r. jasno stwierdził, brak dysponowania dokumentami potwierdzającymi tranzytowy przebieg przedmiotowego odcinka drogi nr [...], wynika dokładność i gruntowność zgromadzenia i zbadania materiału w sprawie i bezzasadność żądania uznania decyzji za nieważną. Zdaniem skarżącego wskazane pismo potwierdza jedynie, że Gmina Miasto S. nie dysponuje z dokumentami potwierdzającymi tranzytowy charakter drogi. Co nie oznacza, że droga ta nie ma tego charakteru. To obowiązkiem organu jest zbadanie faktycznych podstaw decyzji, a nie domniemania charakteru drogi. Skarżący podkreślił, że oparcie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1997 r. o art. 23 ust. 1 ustaw z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych, nie znajduje żadnego uzasadnienia faktycznego, gdyż droga nr [...] jako droga o przeważającym ruchu tranzytowym dochodząca do granicy Państwa, nie była ujmowana w jej zadaniach własnych. Skarżącego zdumiewa uznanie, ze poza terenem Miasta S. droga ta jest drogą wojewódzką o przeważającym ruchu tranzytowym wobec przekazania własności na rzecz Województwa [...], a w odcinku Miasta S. nie stanowi takiej drogi. W odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji wnosił o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. W ocenie sądu skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W sprawie bezsporne jest, iż objęta przedmiotową decyzją komunalizacyjną działka nr [...] weszła w skład ulicy miejskiej ul. [...] zaliczanej do kategorii dróg wojewódzkich, zawartych w załączniku [...] do rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 17 listopada 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: stołecznym warszawskim, jeleniogórskim, płockim, radomskim i szczecińskim. Z dniem 1 stycznia 1996 r. tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych - na mocy której wydano decyzję komunalizacyjną - nieruchomości stanowiące drogi krajowe i wojewódzkie stały się z mocy prawa własnością niektórych gmin o statusie miasta. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 1997 r. wydana została miedzy innymi w oparciu o art. 23 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. który w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania w/w decyzji stanowił, że mienie służące wykonywaniu zadań własnych, o których mowa w niniejszej ustawie, staje się z mocy prawa, z dniem wejścia w życie ustawy, mieniem gmin, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 2, oraz art. 2 ust. 3 ww. ustawy, który stanowił, że gminy o statusie miasta, określone w załączniku, a zatem m.in. S. przejmują od wojewodów, do prowadzenia jako zadania własne, zadania określone w art. 19 ust. 1 pkt 3 lit a) oraz pkt 4 lit a) - w odniesieniu do utrzymania i ochrony dróg, a także w art. 22 ust. 1 pkt 1 i w art. 40 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. nr 14 poz. 60 z późn. zm.) z wyłączeniem autostrad i dróg ekspresowych. Zgodnie z art. 19 ust. 1 pkt 3 lit a) oraz pkt 4 lit. a) ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji z dnia [...] września 1997 r. planowanie i finansowanie w zakresie dróg publicznych należy do: wojewódzkich rad narodowych - w odniesieniu do utrzymania i ochrony dróg krajowych w granicach miast, w których terenowym organem administracji państwowej jest prezydent miasta, z wyłączeniem dróg określonych w art. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c), rad narodowych stopnia podstawowego - w odniesieniu do budowy, modernizacji i ochrony dróg wojewódzkich w granicach miast. Z kolei art. 14 ust. 1 pkt 1 c) powyższej ustawy w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania w/w decyzji stanowił, że zadania w zakresie budowy, modernizacji, utrzymania i ochrony dróg są objęte planem i budżetem centralnym w odniesieniu do odcinków dróg krajowych o przeważającym ruchu tranzytowym i obwodnic położonych w granicach miast, w których terenowym organem administracji jest prezydent miasta. Zatem istota niniejszego postępowania sprowadzała się do ustalenia czy działka nr [...] z obrębu [...], położona w ciągu obecnej drogi wojewódzkiej nr [...] była autostradą, drogą ekspresową, obwodnicą lub drogą o przeważającym ruchu tranzytowym. Zdaniem Sądu organ administracji publicznej dokonał ustalenia w sposób prawidłowy, iż przedmiotowa działka położona w ciągu obecnej drogi wojewódzkiej nr [...] nie była autostradą, drogą ekspresową, obwodnicą ani drogą o przeważającym ruchu tranzytowym. Organ dysponował dwoma pismami tj. pismem Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S. z dnia 20 października 2011 r. z którego wynika, iż działka nr [...] z obrębu [...] położona w ciągu obecnej drogi wojewódzkiej nr [...] i nie była autostradą, drogą ekspresową, obwodnicą ani drogą o przeważającym ruchu tranzytowym oraz pismem Urzędu Miasta S. z 7 listopada 2011 r., który wskazał że skoro przedmiotowy odcinek drogi ul. [...] stanowił drogę krajową nr [...] do 1 stycznia 1999 r. to można przyjąć iż była to droga o przeważającym ruchu tranzytowym ze względu na jej przebieg [...] – [...] – [...] – [...]. Minister Administracji i Cyfryzacji wobec takich rozbieżności zawartych w powołanych pismach zwrócił się do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S. z prośbą o ustosunkowanie się do informacji przedstawionych przez Urząd Miasta S., a także o przekazanie bądź wskazanie dokumentów na podstawie których zdaniem GDDKiA można przyjąć iż wskazany odcinek drogi na dzień 1 stycznia 1996 r. nie był autostradą, drogą ekspresową, obwodnicą ani drogą o przeważającym ruchu tranzytowym oraz do Urzędu Miasta S. z prośbą o ustosunkowanie się do informacji przedstawionych przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S., a także przekazanie bądź wskazanie dokumentów na podstawie których zdaniem Urzędu można przyjąć, iż wskazany odcinek drogi na dzień 1 stycznia 1996 r. stanowił drogę o przeważającym ruchu tranzytowym. W odpowiedzi na pismo Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S. poinformowała, ze zgodnie z treścią art. 23 ust. 2 w związku z art. 14 ust. 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w jej pierwotnym brzmieniu (Dz.U. Nr 14 poz. 60) odcinki dróg krajowych o przeważającym ruchu tranzytowym oraz obwodnice, położone w granicach miast, w których terenowym organem administracji państwowej był prezydent miasta, stanowiły przedmiot zarządu Dyrekcji Okręgowych Dróg Publicznych, poprzednika prawnego GDDKiA. Odcinek drogi krajowej nr [...] (obecnie wojewódzkiej) położony na terenie miasta S. nigdy nie był w zarządzie Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w [...]. Oficjalne uznanie drogi nr [...] na terenie miasta S., za drogę krajową o przeważającym ruchu tranzytowym zrodziłoby, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa obowiązek przejęcia jej w zarząd przez DODP, co nigdy nie nastąpiło. Analogiczna zasada obowiązywała przy autostradach, drogach ekspresowych i obwodnicach. Urząd Miasta S. odpowiadając na pismo Ministra Administracji i Cyfryzacji poinformował, że nie posiada dokumentów potwierdzających tranzytowy przebieg tego odcinka drogi. O tranzytowym charakterze tej drogi może świadczyć jej przebieg [...] – [...] – [...] – [...]. Z obu pism wynika, że odcinek dawnej drogi krajowej nr [...] (obecnie wojewódzkiej), położony na terenie S. nigdy nie był w zarządzie Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w [...]. Dopiero formalne uznanie drogi nr [...] na terenie S., za drogę krajową o przeważającym ruchu tranzytowym zrodziłoby, zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa, obowiązek przejęcia jej w zarząd przez Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych, co nigdy nie nastąpiło. Zatem zdaniem Sądu organ doszedł do prawidłowego wniosku, iż wskazany odcinek drogi na dzień 1 stycznia 1996 r. nie był autostradą, drogą ekspresową, obwodnicą ani drogą o przeważającym ruchu tranzytowym. Oznacza to, że nie wystąpiły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1997 r. nr [...]. Stwierdzenie nieważności stanowi nadzwyczajny środek weryfikacji decyzji administracyjnej, będący wyjątkiem od zasady trwałości decyzji, wyrażonej w art. 16 k.p.a. Instytucja ta służy eliminacji z obrotu prawnego jedynie takich rozstrzygnięć, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawa i systemu prawnego. Organ administracji publicznej w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, nie będąc związany granicami złożonego wniosku, powinien zbadać, czy w związku z wydawaniem decyzji objętej kontrolą wystąpiła którakolwiek z przesłanek wymienionych w przepisie art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ ustalił w oparciu o analizę zgromadzonej dokumentacji, iż przy wydawaniu kontrolowanej decyzji nie zaszła żadna z wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. przesłanek, skutkujących koniecznością orzeczenia nieważności decyzji. Zarzuty skargi są niezasadne. Organ prawidłowo ustalił, ze kontrolowana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 1997 r. nie została wydana z naruszeniem prawa, a tym bardziej naruszeniem, które ma charakter rażący - jak tego wymaga przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organy w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowody wymagany dla rozstrzygnięcia sprawy. W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, wobec powyższego nie zaistniały podstawy do uwzględnienia wniosków skargi. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.