VII SA/Wa 764/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Protokolant starszy referent Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267) - po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r., odmawiającej stwierdzenia (na wniosek Wspólnoty) nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1995 r. znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Miejskiemu Przedsiębiorstwu Gospodarki Mieszkaniowej Sp. z o.o. pozwolenia na zabudowę podcieni (w budynku) przy [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r., w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1995 r. w zakresie klauzuli cyt.: "Decyzja ma charakter tymczasowy. Pozwolenie na realizację (funkcjonowanie) obiektu ważne jest do [...].09.2001 roku". W pozostałej części Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, powołując się na treść art. 61 § 1 k.p.a., że organ administracyjny jest związany zakresem żądania strony. Wskazał, że pismem z dnia [...] lutego 2013 r. wnioskodawca wystąpił o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1995 r. "w części obejmującej następujący fragment osnowy tej decyzji: "Decyzja ma charakter tymczasowy. Pozwolenie na realizację (funkcjonowanie) obiektu ważne jest do [...].09.2001 roku", natomiast Wojewoda [...] pominął okoliczność, że wniosek strony dotyczył tylko części decyzji. Organ wskazał, że akta administracyjne dotyczące kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę zgromadzone w toku niniejszego postępowania nie są kompletne, bowiem w zgromadzonym materiale dowodowym znajduje się jedynie decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1995 r. oraz kserokopia projektu budowlanego, brak jest natomiast m.in. wniosku inwestora o wydanie pozwolenia na budowę, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz innych dokumentów formalnoprawnych. GINB wskazał, że organ wojewódzki podjął próby odtworzenia akt sprawy w celu pozyskania ww. dokumentów, jednak działania te nie doprowadziły do odtworzenia kompletnych akt sprawy, zakończonej decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1995 r. (postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. Prezydent Miasta [...] stwierdził, że odtworzenie akt przedmiotowej sprawy jest niemożliwe).Tym niemniej GINB uznał, że pomimo ograniczonej dokumentacji, jaką dysponują organy w niniejszej sprawie, możliwe jest dokonanie oceny, czy wprowadzenie kwestionowanego zapisu odbyło się z rażącym naruszeniem prawa. Organ odwoławczy wskazał, że w dacie wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę obowiązywał art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r., Nr 89, poz. 414 wg stanu na dzień 21 września 1995 r.), zgodnie z którym w decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ określał czas użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych. Stosownie do brzmienia art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego jako tymczasowy obiekt budowlany zakwalifikować należało obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany nie połączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe. GINB stwierdził, że kwestionowany zapis w decyzji z dnia [...] września 1995 r. mógł wynikać z treści wniosku o pozwolenie na budowę lub z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, które stosownie do art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Stosownie zaś do postanowień art. 39 ust. 2 tej ustawy przedmiotowa inwestycja wymagała wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem organu, jakkolwiek w aktach sprawy brak jest wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to jednak nie można wykluczyć okoliczności, że decyzja o warunkach zabudowy zawierała zapis dotyczący tymczasowości przedmiotowej inwestycji lub też, że inwestor ową "tymczasowość" przedsięwzięcia wskazał w samym wniosku. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego brak jest podstaw do stwierdzenia, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1995 r. znak: [...] w kwestionowanej części obarczona jest którąkolwiek z wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Z tego względu należało utrzymać w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1995 r. w zakresie zapisu: "Decyzja ma charakter tymczasowy. Pozwolenie na realizację (funkcjonowanie) obiektu ważne jest do [...].09.2001 roku", w pozostałej części należało uchylić decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. i umorzyć postępowanie organu pierwszej instancji. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. złożyła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy [...] w [...], zarzucając, że decyzje organów obu instancji zostały wydane w warunkach nieustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy w sposób odpowiadający wymogom wynikającym z art. 7 k.p.a. Strona skarżąca zarzuciła, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie rozważył ewentualności wskazywanej przez inwestora żądającego stwierdzenia nieważności zawartej w ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1995 r. klauzuli o jej tymczasowym charakterze oraz o tymczasowym charakterze przedmiotowej zabudowy, a mianowicie, że wprowadzenie spornej klauzuli było rezultatem samowoli urzędniczej. Na poparcie powyższej tezy skarżący przedłożył organowi II instancji oświadczenie ówczesnego inwestora, którego następcą prawnym jest obecnie Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej S.A. w [...], zgodnie z którym w 1995 r. Przedsiębiorstwo to występowało z wnioskiem o pozwolenie na budowę dla zabudowy podcieni o charakterze stałym. Pismo to wraz z dołączonym oświadczeniem Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej S.A. w [...] dotarło do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego już po podjęciu rozstrzygnięcia w sprawie. Zdaniem strony skarżącej oświadczenie to ma istotne znaczenie w sprawie, w jego świetle jest bowiem oczywiste, że wprowadzenie przez Prezydenta Miasta [...] do pozwolenia na budowę z dnia [...] września 1995 r. klauzuli o tymczasowym charakterze zabudowy podcieni przy [...] w [...] nastąpiło nie tylko wbrew woli ówczesnego inwestora, ale także całkowicie bez podstawy prawnej. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do załączonego do skargi oświadczenia z dnia [...] lutego 2014 r., złożonym przez E. P.-R. w imieniu M.P.G.M. S.A. organ zauważył, że nie wiadomo skąd osoba ta występująca w imieniu M.P.G.M. S.A. – ma wiedzę o treści wniosku złożonego przez inwestora - M.P.G.M. Sp. z o.o., tj. poprzedniczki prawnej skarżącej blisko 20 lat temu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), .), zwanej dalej p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r., którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r., w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1995 r. w zakresie klauzuli cyt.: "Decyzja ma charakter tymczasowy. Pozwolenie na realizację (funkcjonowanie) obiektu ważne jest do [...].09.2001 roku", zaś w pozostałej części uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Na wstępie wskazać należy, że zaskarżona decyzja wydana została w szczególnym trybie postępowania, w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Postępowanie takie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., przy czym niedopuszczalna jest ich wykładnia rozszerzająca. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej, przy czym, rozpoznając sprawę w omawianym trybie, bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Należy również pamiętać, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, organ nie prowadzi postępowania dowodowego w takim zakresie, jaki jest wymagany w zwykłym postępowaniu administracyjnym, a przede wszystkim nie orzeka ponownie co do istoty sprawy. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych ustaleń faktycznych. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że kontrolowana decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych wart. 156 §1 k.p.a. W takim zatem kontekście Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo dokonał oceny decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1995 r. w zakresie klauzuli cyt.: "Decyzja ma charakter tymczasowy. Pozwolenie na realizację (funkcjonowanie) obiektu ważne jest do [...].09.2001 roku", (o co wnioskowała skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa). Decyzja ta nie jest dotknięta jest kwalifikowaną wadą naruszenia prawa. Sąd podzielił pogląd organu, że kwestionowana decyzja nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji będącą skutkiem naruszenia norm prawnych, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Aby stwierdzić nieważność decyzji należy ustalić, że wada taka tkwi w samej decyzji, np. decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, mającej charakter rażący. Nie chodzi bowiem w tego typu przypadkach o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Odmowa stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma miejsce wtedy, gdy w toku postępowania wyjaśniającego organ prowadzący postępowanie ustali, że nie występuje żadna z ustawowych przyczyn stwierdzenia nieważności. Odnosząc wszystkie te uwagi do niniejszej sprawy, po dokonaniu oceny przeprowadzonego przez organy obu instancji postępowania nadzwyczajnego Sąd nie dopatrzył się takiego naruszeniu prawa które mogło by mieć wpływ na wynik sprawy czyli uznanie, że kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1995 r. w zakresie kwestionowanej klauzuli, zapadła z rażącym naruszeniem prawa lub innym naruszeniem wymienionym w art. 156 §1 k.p.a. Zgodzić się należy z organem orzekającym w niniejszej sprawie, że żadna z przesłanek nieważnościowych, określonych w powołanym przepisie nie wystąpiła. Kwestionowana decyzja została wydana [...] września 1995 r. Akta administracyjne nie są kompletne, próby odtworzenia akt sprawy nie przyniosły rezultatu, niemniej należy zgodzić się z GINB, że możliwa była ocena, czy wprowadzenie kwestionowanego zapisu odbyło się z rażącym naruszeniem prawa. W stanie prawnym na dzień wydania decyzji obowiązywał art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r., Nr 89, poz. 414), zgodnie z którym w decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ określał czas użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych. Stosownie do brzmienia art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego jako tymczasowy obiekt budowlany zakwalifikować należało obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany nie połączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe. Zatem przepisy dopuszczały określenie w decyzji o pozwoleniu na budowę czas użytkowania. Należy więc podzielić stanowisko organu, który wskazał, że kwestionowany zapis w decyzji mógł wynikać z treści wniosku o pozwolenie na budowę lub z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wiążących organ przy wydawaniu decyzji. Sugerowanie przez stronę skarżącą w skardze, że nie można wykluczyć samowoli urzędniczej, jest tylko sugestią, co zgodnie z rozważaniami na wstępie nie stanowi przesłanki do uznania, że wprowadzenie klauzuli w decyzji nastąpiło bez podstawy prawnej. Co do złożonego oświadczenia, podzielając ocenę jego wartości dowodowej wskazanej przez organ w odpowiedzi na skargę, należy jeszcze raz powtórzyć że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, organ nie prowadzi postępowania dowodowego w takim zakresie, jaki jest wymagany w zwykłym postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody Wielkopolskiego, w części którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1995 r. w zakresie kwestionowanej klauzuli odpowiadają prawu. Organ nie naruszył wskazanych w skardze przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku