II GSK 1/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant asystent sędziego Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 1153/14 w sprawie ze skargi F. W. na decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji oraz odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od F. W. na rzecz Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z dnia 8 lipca 2015 r., oddalił skargę F. W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] lipca 2014 r., w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: skarżący w dniu 7 maja 2015 r. wystąpił do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w A. K. o przyznanie na rok 2008 jednolitej płatności obszarowej (JPO) do działek rolnych o łącznej powierzchni 8,24 ha oraz o przyznanie uzupełniającej płatności podstawowej (UPO) do powierzchni 6,42 ha. Przedmiotowe działki rolne położone były na czterech działkach ewidencyjnych o nr.: [...], [...], [...] i [...], w obrębie K., gmina Z.. Wnioskowane płatności zostały przyznanie stronie decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., w kwocie 4.524,94 zł. Po wznowieniu postępowania, decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, uchylił decyzję z [...] listopada 2010 r. i odmówił skarżącemu przyznania jednolitej płatności obszarowej uzupełniającej upraw podstawowych oraz nałożył sankcję w wysokości 4.524,94 zł potrącanych z płatności realizowanych przez ARiMR w ciągu kolejnych 3 lat kalendarzowych. Podstawą tej decyzji stały się ustalenia, że na podstawie ustnej umowy, R. Z. dzierżawił od skarżącego działki ewidencyjne [...], [...] i [...], które były uprawiane przez niego w latach 2004-2012. R. Zabłocki wskazał, że nie występował o dopłaty bezpośrednie w stosunku do wymienionych działek, zaś wnioski były składane przez skarżącego, który gruntów tych nie uprawiał. Podobnie było w przypadku działki [...], która przez cztery lata była wykaszana przez R. Z.. Organ stwierdził wobec powyższego, że skarżący nie był rzeczywistym posiadaczem gruntów, a faktycznym ich użytkowaniem zajmował się R. Z., wobec czego skarżący był pozbawiony prawa ubiegania się o przyznanie przedmiotowych świadczeń. Powyższe ustalenia skutkowały stwierdzeniem różnicy pomiędzy powierzchnią stwierdzoną, a powierzchnią zadeklarowaną, zarówno do jednolitej płatności obszarowej, jak i uzupełniającej płatności obszarowej. Określając poziom przedeklarowania przewyższający 50%, organ odmówił płatności i nałożył na skarżącego sankcje. Objętą skargą decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że fakt nieużytkowania przez skarżącego spornych gruntów potwierdzała treści pism kierowanych do Biura Powiatowego ARiMR wskazująca na okoliczności zamiany działek oraz braku ustaleń co do wynagrodzenia przez R. Z.. Organ poddał w wątpliwość twierdzenia strony, że zachował on pełnię władztwa nad spornymi gruntami. Jedyna faktura dotycząca zakupu pszenicy dostarczona przez skarżącego, wypisana na jego nazwisko, pochodziła z 2010 r., podczas gdy pozostałe faktury za zakup nasion, nawozów i środków ochrony roślin wystawiane były na R. Z.. Ponadto nic nie wskazywało, aby skarżący miał decydujący głos w kwestii rodzaju corocznych upraw i harmonogramu prac, co świadczyło o tym, że rola R. Z. wykraczała poza usługowe prowadzenie prac polowych na gruncie skarżącego. Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję stwierdził na wstępie, iż Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w A. K. zasadnie wznowił z urzędu postępowanie zakończone ostateczną decyzją administracyjną z dnia [...] listopada 2010 r., wobec wyjścia na jaw nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydawania powołanej decyzji, które nie były nieznane organowi wydającemu decyzję, a mianowicie, że działki ewidencyjne [...], [...] i [...], były uprawiane w latach 2004 - 2012, nie przez skarżącego, lecz przez inną osobę - R. Z.. Wskazując na treść art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051) w brzmieniu z roku 2010, Sąd I instancji wskazał, że przyznanie dopłat uzależnione jest między innymi od okoliczności posiadania przez wnioskodawcę gruntów kwalifikujących się do objęcia jednolitą płatnością obszarową. Sąd stwierdził, że zaistniały w sprawie spór dotyczył możliwości przypisania przymiotu posiadacza skarżącemu, będącemu właścicielem gruntów zgłoszonych we wniosku i przyznanie jednolitej i uzupełniającej płatności obszarowej. Za bezsporne uznał, iż skarżący legitymował się właścicielskim tytułem prawnym do spornych działek przez co był podmiotem uprawnień wynikających z prawa własności oraz ponosił odpowiednie ciężary. Okoliczności te, zdaniem Sądu, nie stanowiły jednak o posiadaniu rozumianym jako faktycznym użytkowaniu rolniczym gruntu. Przesłanką do przyznania wnioskowanych płatności nie był bowiem fakt bycia właścicielem gruntu, na który płatności te miałyby być przyznane, ale stwierdzenie, że wnioskodawca grunt posiadał - faktycznie użytkował go rolniczo. Odnosząc się do twierdzeń skarżącego o konieczności uznania go za posiadacza, o czym miał świadczyć fakt osobistego i z pomocą syna wykonywania prac polowych na przedmiotowych działkach, zakupu materiału siewnego, ustalania, co miało być siane oraz obecność przy zbiorach, Sąd I instancji wskazał, że ze zgromadzonej dokumentacji, zeznań skarżącego oraz większości świadków zawartych w protokole rozprawy administracyjnej wynikało, iż na przedmiotowych działkach prace polowe w latach 2008-2012 prowadził wyłącznie R. Z., uprawiając, na mocy porozumienia ze skarżącym, kukurydzę na użytek własny. Kierowniczej roli skarżącego w procesie uprawy gruntu, przeczyły jego stwierdzenia, że nie dokonywał on żadnych dodatkowych ustaleń w toku trwania porozumienia dotyczących działalności rolniczej R. Z.. Skarżący potwierdził, iż sprowadzały się one do okazjonalnych, sporadycznych spotkań, bez regularnych uzgodnień w sprawach polowych. W takim stanie Sąd stwierdził, że skarżący pozostawił R. Z. nie tylko techniczną obróbkę gruntu, ale upoważnił go do samodzielnej uprawy z uwzględnieniem takich elementów jak obsiew, nawożenie, czy pobieranie pożytków dla siebie. Sąd zauważył również, że materiał dowody sprawy nie pozwalał na przyjęcie, że prace polowe R. Z. wykonywał w charakterze wynajętego usługodawcy. W pierwszym pisemnym oświadczeniu, skarżący twierdził bowiem, że umówił się z R. Z. w ten sposób, że na działkach skarżącego, R. Z. będzie uprawiał kukurydzę na swe potrzeby w zamian za co wyda skarżącemu pszenicę uprawianą na swej działce. Wersji tej skarżący nie zmienił zeznając na rozprawie administracyjnej w dniu 23 stycznia 2014 r. i dodając, że R. Z. pokrywał koszty użytkowania działek skarżącego, gdzie była kukurydza. Kwestia takiego wewnętrznego, wzajemnego rozliczania się, stanowiła w ocenie Sądu zagadnienie uboczne, wobec faktu, że skarżący w swoim oświadczeniu i zeznaniach twierdził o samodzielnym użytkowaniu przez R. Z. jego działek i pobierania przez niego z nich plonów (kukurydzy). Ponadto, Sąd stwierdził, że skarżący nie wykazał, że działalność R. Z. na działkach strony, nie była ich rolniczym użytkowaniem, lecz wykonywaniem ściśle określonych, zleconych przez skarżącego usług, za które płacił ściśle określone wynagrodzenie. Brak było w sprawie dowodów na przyjęcie takich ustaleń faktycznych. Za bezzasadny Sąd I instancji uznał zarzut niedokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz błędnej analizy materiału dowodowego. Wskazał, że skarżący był wzywany do udzielania wyjaśnień, brał udział w przeprowadzonych przez organy rozprawach administracyjnych, przesłuchano wskazanych zarówno przez skarżącego jak i R. Z. świadków, a także umożliwiono im zadawanie pytań na rozprawie, z której to możliwości pełnomocnik skarżącego skorzystał. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.). F. W. skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi i pominięciu przez Sąd zarzutu naruszenia przy wydawaniu decyzji przez organy administracji przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji błędne uznanie, że organy administracji rozpatrzyły oraz prawidłowo oceniły materiał dowody w sytuacji, kiedy stan faktyczny został ustalony w sposób odmienny od rzeczywistego oraz stronniczo, tj. na niekorzyść skarżącego; 2. art. 153 i art. 141 § 2 i 4 p.p.s.a., polegające na odstąpieniu przez Sąd I instancji od zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku samodzielnego stanowiska co do faktycznie przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia i skopiowanie przedstawienia stanu sprawy oraz wszelkich rozstrzygnięć z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 3 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 1151/14; 3. art. 7 ust. 1 – 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, poprzez błędną i rozszerzającą wykładnię pojęcia posiadanie, co skutkowało błędnym przyjęciem, że skarżący nie był posiadaczem gruntów w rozumieniu powyższych przepisów a tym samym nie był uprawniony do złożenia wniosku i otrzymania dopłat bezpośrednich, kiedy z analizy materiału dowodowego należy wyprowadzić wnioski wprost przeciwne. Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o przeprowadzenie dowodu z uzasadnienia wyroku WSA w B. z dnia 3 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 1151/14 na okoliczność treści tego uzasadnienia, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w B. do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem zaistniały podstawy do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna F. W. oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności odnosi się do zarzutów kasacyjnych podnoszących naruszenia prawa procesowego, a dopiero w dalszej do naruszeń prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego przez organ i kontroli tego procesu przez Sąd I instancji może być dokonana w sytuacji, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy nie jest sporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. W ocenie NSA nietrafny jest zarzut kasacyjny podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W tym zarzucie strona twierdzi, że wyrok Sądu I instancji jest wadliwy, gdyż aprobuje błędne ustalenia i ocenę istotnych dla sprawy okoliczności. Analiza akt sprawy i uzasadnienia skarżonego wyroku nie potwierdza stawianego przez stronę zarzutu. Przede wszystkim strona skarżąca kasacyjnie nie wskazuje na błędy w zakresie ustaleń faktycznych, czy też wady oceny tych ustaleń dokonanych przez organ i akceptowanych przez Sąd I instancji. W swej istocie zarzut opiera się na założeniu, że świadkowie zeznający w sprawie na etapie postępowania administracyjnego mogli być nieobiektywni, bo pozostawali z R. Z. w różnych relacjach, które mogły podważać ich obiektywizm. Przyjęcie takiego założenia przez skarżącego kasacyjnie jest jego subiektywną oceną ustaleń dokonanych w postępowaniu, do której ma prawo, ale która nie musi prowadzić do podważenie stanu faktycznego sprawy, skoro twierdzenia odnoszące się do braku obiektywizmu nie zostały nawet uprawdopodobnione. Poza tym stan faktyczny sprawy został ustalony na podstawie różnych środków dowodowych, a nie tylko na podstawie zeznań świadków, zatem w tym zakresie nie ma wątpliwości jak kształtowały się fakty, natomiast rozbieżna jest ich ocena. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji poprawnie przyjął, że organy ARiMR poprawnie dokonały tej oceny i właściwie zinterpretowały ustalone fakty. Sąd II instancji akceptuje takie stanowisko, a w konsekwencji stwierdza, że rozpoznawany zarzut należało uznać za nietrafny. Za niezasadny należało uznać również zarzut procesowy podnoszący naruszenie art. 153 i art. 141 § 2 i § 4 p.p.s.a. polegający na niezawarciu przez Sąd I instancji własnego stanowiska w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia. Z treści art. 141 § 2 i § 4 p.p.s.a. wynika, że w przypadku oddalenia skargi uzasadnienie wyroku sporządza się na wniosek strony, a treść tego uzasadnienia ma składać się z elementów wskazanych w § 4 tego przepisu. Analiza uzasadnienia skarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że spełnia ono wymogi prawa. Z faktu, że to uzasadnienie jest powtórzeniem w części uzasadnienia sprawy podobnej tej samej strony nie wynika, że uzasadnienie jest wadliwe, skoro skarżący kasacyjnie nie wykazuje, że rozważania Sądu I instancji odnoszą się do sprawy, której ten Sąd nie rozstrzygał albo że czynione są na kanwie zupełnie innych ustaleń faktycznych. W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie był stroną kilku spraw obejmujących różne lata i różne płatności, stąd wiele rozstrzygnięć pierwszoinstancyjnych, jednak materia prawna i faktyczna tych spraw jest podobna, zatem wykorzystanie przez Sąd I instancji swoich rozważań i ustaleń czynionych na użytek innego podobnego postępowania nie jest wadą uzasadnienia ale nakazem logiki i racjonalności, więc taka konstrukcja uzasadnienia wyroku nie narusza prawa, a to oznacza, że zarzut podnoszący tego rodzaju naruszenie należało uznać za niezasadny. Nietrafny jest także zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie wskazuje na naruszenie art. 7 ust. 1 - 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, polegające na przyjęciu rozszerzającej wykładni posiadania gruntów rolnych, uprawniającego do uzyskania płatności. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie posiadanie powinno być łączone z tytułem prawnym do gruntu, a nie jego gospodarczym wykorzystaniem dla potrzeb produkcji rolnej. Stanowisko prezentowane w tym zakresie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jest nietrafne. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości pogląd, że na użytek płatności bezpośrednich ocena posiadania musi być dokonywana przez pryzmat faktycznego użytkowania działek dla celów rolniczych. Zatem dla oceny tego faktu, istotnego dla dopłat, należy przede wszystkim posiadanie wiązać z faktycznym użytkowaniem. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżący kasacyjnie nie wykorzystywał rolniczo swoich działek, gdyż czyniły to osoby trzecie. Zatem ten fakt był przesądzający dla przyjęcia, że nie był posiadaczem w rozumieniu przepisów uprawniających do uzyskania dopłat. Z tego powodu nie można przyjąć, że Sąd I instancji wadliwie ustalił znaczenie posiadania w ramach przepisu wskazanego w zarzucie kasacyjnym podnoszącym naruszenie prawa materialnego. Zatem zarzut tak postawiony należało uznać za chybiony. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.