II SA/Gl 1108/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia przystanków komunikacyjnych i zasad korzystania z tych obiektów 1. uchyla zaskarżone rozstrzygniecie; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Gminy 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. W dniu [...] roku Rada Miasta Z. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Miejska Z., ustalenia warunków i zasad oraz stawki opłat za korzystanie z tych obiektów. W § 1 ust. 1 uchwały postanowiono, że udostępnia się operatorom publicznego transportu zbiorowego i przewoźnikom możliwość korzystania z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Miejska Z. zgodnie z wykazem stanowiącym załącznik Nr 1 do niniejszej uchwały; w ust. 2 określono, że warunki i zasady korzystania z przystanków, o których w ust. 1 określa załącznik nr 2 do niniejszej uchwały a w ust. 3 ustalono stawki opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych stanowiących własność Gminy Miejskiej w Z. Uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 oraz art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 roku, poz. 594 ze zm.) oraz art. 15 ust. 1 pkt 6, ust. 2 i art. 16 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 roku o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 roku, nr 5, poz. 13 z późn. zm.) oraz po przeprowadzeniu konsultacji z organizacjami pozarządowymi i podmiotami o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 roku o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz. U. z 2010 roku, nr 234, poz. 1536 ze zm.). W stosunku do powyższej uchwały Wojewoda [...] zastosował rozstrzygnięcie nadzorcze, a mianowicie rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] roku na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 roku, poz. 594 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Z. z [...] roku w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Miejska Z., ustalenia warunków i zasad oraz stawki opłat za korzystanie z tych obiektów jako sprzecznej z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 roku o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 roku, poz. 13 ze zm.). W uzasadnieniu organ nadzoru stwierdził, że zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o publicznym transporcie drogowym organizowanie publicznego transportu drogowego polega w szczególności na wykonywaniu zadań określonych w tym przepisie, a określenie przystanków komunikacyjnych i dworców oraz warunków i zasad korzystania, o których mowa w ust. 1 pkt 6 (określenie przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, udostępnionych dla operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów) należy do organu właściwego danej jednostki samorządu terytorialnego. Ponieważ zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o publicznym transporcie drogowym organizatorem publicznego transportu zbiorowego jest gmina (pkt 1), a także związek międzygminny (pkt 2), a zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy przez jednostkę samorządu terytorialnego należy rozumieć związek międzygminny to organizatorem publicznego transportu drogowego jest związek międzygminny na linii komunikacyjnej albo sieci komunikacyjnych w gminnych przewozach pasażerskich na obszarze gmin tworzących związek międzygminny. Oznacza to, że zadania organizatora w niniejszej sprawie realizuje Międzygminny Związek Komunikacyjny z siedzibą w J. (którego Gmina Miasta Z. jest członkiem), któremu to związkowi gminy wchodzące w jego skład przekazały wykonywanie zadań w zakresie komunikacji zbiorowej na obszarze tych gmin (§ 6 ust. 1 statutu MZK w zw. z art. 64 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym). Oznacza to zdaniem organu nadzoru, że od czasu wejścia w życie ustawy o publicznym transporcie drogowym (art. 90 ustawy) zadania określone jako organizowanie publicznego transportu zbiorowego spoczęły na związku międzygminnym, a nie na gminach, które tworzą ten związek. W związku z tym to organy MZK były uprawnione do realizacji wymogów jakie stawia ustawa o publicznym transporcie zbiorowym, co oznacza że uchwała z dnia [...] roku została podjęta z przekroczeniem kompetencji Rady Miasta Z. i naruszała uprawnienia zastrzeżone dla organów związku. W skardze do sądu administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Prezydent Miasta Z. działając w imieniu Gminy Miejskiej Z. w oparciu o uchwałę Rady Miasta Z. Nr [...] z dnia [...] r. wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia [...] roku jako podjętego z naruszeniem art. 15 ust. 1 pkt 6, art. 15 ust. 2, art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym z 2010 roku oraz art. 64 ust. 3, art. 67 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym i § 6 ust. 1 statutu Międzygminnego Związku Komunikacyjnego z siedzibą w J. z dnia [...] roku (Dz. Urzędowy Woj. Kat. nr 7, poz. 115), art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, która polegała na wadliwym uznaniu, że uchwała Rady Miasta Z. z dnia [...] roku jest sprzeczna z prawem. Skarżąca wniosła także o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca przyznała, że jest członkiem MZK jednakże nigdy nie przekazała temu Związkowi zadań z zakresu organizowania transportu. Tu skarżąca przytoczyła brzmienie § 6 ust. 1 statutu MZK, ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Województwa Katowickiego nr 7, poz. 115. Następnie skarżąca wskazała na art. 64 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym z którego wynika, że prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu, co zdaniem skarżącej oznacza, że na MZK nie przeszły wszystkie prawa i obowiązki gmin członkowskich z zakresu organizowania publicznego transportu zbiorowego. W szczególności statut MZK nie wskazuje, że do zadań związku należą zadania określone w art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o publicznym transporcie drogowym. Natomiast z art. 67 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że utworzenie związku wymaga przyjęcia statutu przez rady zainteresowanych gmin, a zmiana statutu (art. 67 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym) następuje w trybie przewidzianym dla jego ustanowienia. W związku z tym – skarżąca uważa – że postanowienia ustawy o publicznym transporcie drogowym dotyczące wykonywania przez związek międzygminny zadań organizatora publicznego transportu zbiorowego mają zastosowanie tylko, jeżeli zadania z zakresu takiej organizacji zostały przekazane związkowi poprzez przyjęcie przez rady gminy statutu związku. Skarżąca wskazała na art. 165 ust. 2 Konstytucji RP (samodzielność jednostek samorządu terytorialnego), stwierdziła że uchwała objęta rozstrzygnięciem nadzorczym nie była sprzeczna z prawem i podniosła zarzut nierówności wobec prawa wskazując na brak rozstrzygnięć nadzorczych (na dzień sporządzenia skargi) dotyczących identycznych uchwał podejmowanych przez rady gmin, które są członkami Międzygminnego Związku Komunikacyjnego w J. lub [...]. Organ nadzoru odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu nie tylko jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu ustrojowym (gminy, powiaty i województwa), ale także związki międzygminne świadczące usługi w zakresie komunikacji publicznej zostały wyposażone w nowe obowiązki wraz z wejściem ustawy z 16 grudnia 2010 roku. Oznacza to, że nie była konieczna zmiana aktów statuujących daną jednostkę, aby określone zadania były przez tę jednostkę stosowane. Należy bowiem w takim przypadku stosować ustawę wprost. Związek międzygminny jest organizatorem publicznego transportu drogowego (art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o publicznym transporcie drogowym). Zdaniem organu to właśnie Międzygminny Związek Komunikacyjny z siedzibą w J. był organizatorem publicznego transportu zbiorowego na terenie miasta Z. i on był uprawniony – w przypadku przystanków, które stanowiły własność MZK J. – do określenia tych przystanków (zgromadzenie Związku), natomiast w sytuacji gdy one nie stanowiły własności MSK J. organem zobowiązanym do określenia przystanków był Zarząd Związku. Nigdy natomiast organem kompetentnym do określenia przystanków komunikacyjnych nie była Rada Miasta Z. To samo dotyczy kompetencji do określenia wysokości opłat za korzystanie z przystanków i dworców. Rada Miasta Z. i w tym zakresie nie posiadała kompetencji bowiem należą one do organizatorów w takim samym stopniu jak określenie przystanków. Wreszcie podkreślono, że Gmina Z. nie jest organizatorem publicznego transportu zbiorowego, a rolę tą sprawuje Międzygminny Związek Komunikacyjny w J., a więc zadania nałożone na organizatora powinny wykonywać organy związku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Artykuł 15 ust. 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym z dnia 16 grudnia 2010 roku określa, w szczególności "zadania organizatora publicznego transportu zbiorowego" stanowiąc w art. 15 ust. 2 tej ustawy, że określenie przystanków komunikacyjnych i dworców oraz warunków i zasad korzystania, o których mowa w ust. 1 pkt 6 art. 15 następuje w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, a art. 16 ust. 4 tej ustawy za "korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub obszarów, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego", mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalona w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Z analizy art. 15 ustawy z 16 grudnia 2010 roku wynika, że organizatorem publicznego transportu drogowego jest gmina, co potwierdza także art. 7 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Nie oznacza to jednak, że zawsze organizatorem publicznego transportu drogowego jest gmina. Stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy organizatorem publicznego transportu zbiorowego jest związek międzygminny na linii komunikacyjnej albo sieci komunikacyjnej w gminnych przewozach pasażerskich, na obszarze gmin tworzących związek międzygminny. Z kolei art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z 16 grudnia 2010 roku stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o jednostce samorządu terytorialnego należy przez to rozumieć również związek międzygminny lub związek powiatów. Oznacza to, że uchwała o której mowa w art. 15 ust. 2 ustawy, jak również w art. 16 ust. 4, w sytuacji w której organizatorem publicznego transportu zbiorowego jest związek międzygminny (art. 7 ust. 1 pkt 2), podejmują organy związku. W sprawie spornym jest czy uchwałę z dnia [...] roku mogła podjąć Rada Miasta Z., czy też tylko organy Związku. Poza sporem pozostaje, że Gmina Z. jest członkiem Międzygminnego Związku Komunikacyjnego, którego statut został przyjęty w dniu [...] roku. Związek ten powstał (jak wynika z treści ww. statutu) celem wspólnego realizowania wybranych zadań o charakterze publicznym reprezentowania i obrony wspólnych interesów w tym zakresie oraz na podstawie postanowień art. 10 i rozdziału 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie terytorialnym. W § 6 określono zadania związku. Zadania te obejmują: 1) organizację i realizację komunikacji zbiorowej: – określenie potrzeb przewozowych, – opracowanie rozkładów jazdy i ich publikacja, – zawieranie umów z przewoźnikiem, – integracja systemu transportu pasażerskiego 2) prowadzenie gospodarki finansowej: – ustalenie systemu taryfowego, – dystrybucja biletów, – prowadzenie rozliczeń z gminami i powiatami 3) prowadzenie działalności kontrolnej: – prowadzenie realizacji zadań przewozowych , – kontrola biletów, – kontrola funkcjonowania jednostek organizacyjnych związku 4) utrzymanie i rozwój infrastruktury technicznej związku: – utrzymanie dworców i przystanków, – utrzymanie innego mienia związku nie powierzonego przedsiębiorstwom komunikacyjnym, – planowanie i prowadzenie działalności inwestycyjnej. Z kolei art. 64 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku. Z tego wynika w kontekście przytoczonych zadań związku, że nie przeszły na niego wszystkie prawa i obowiązki gmin członkowskich w zakresie organizowania publicznego transportu zbiorowego. Statut bowiem (§ 6) wskazuje na wprost wymienione zadania z tego zakresu. Dodatkowo można jedynie wskazać, że gmina nie mogła związkowi (statut z [...] r.) przekazać nowych zadań, które zostały na nią nałożone ustawą z dnia 16 grudnia 2010 roku o publicznym transporcie drogowym. Natomiast zmiana statutu (do czego w niniejszej sprawie nie doszło), zgodnie z art. 67 ust. 3 ustawy samorządowej, następuje w trybie przewidzianym w ustawie, czyli przez podjęcie uchwał przez wszystkie rady zainteresowanych gmin. Zasady tej nie można zmieniać lub ograniczyć, ponieważ art. 67 ust. 3 ma charakter przepisu ius cogens. Dlatego też Sąd nie akceptuje stanowiska organu nadzoru, iż nie była konieczna zmiana aktu statuującego związek (w celu poszerzenia jego zadań), bowiem związek był obowiązany zastosować ustawę (o publicznym transporcie drogowym) wprost. Trzeba też pamiętać o tym, że dla realizacji jednego zadania gminy mogą powstać nawet dwa czy więcej związków oraz o tym, że przynależność do związku jest co do zasady dobrowolna. Gminy tworzące związek muszą więc rozważnie decydować o tym jakie zadania przekazują związkowi, gdyż pozbawia je to uprawnienia do dokonywania jakichkolwiek czynności w zakresie przekazanego zadania. Zmiana w tym zakresie wymagałaby zmiany statutu. Zdaniem Sądu, skarżąca nie przekazała związkowi którego jest członkiem zadań określonych w art. 15 ust. 1 pkt 6 ani zadań w zakresie ustalania stawki opłaty (art. 16 ust. 4 ustawy z 16 grudnia 2010 roku) i dlatego była uprawniona i zobowiązana do podjęcia uchwały o której mowa w art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie drogowym. W związku z tym rozstrzygnięcie nadzorcze wydane na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy samorządowej było sprzeczne z prawem, a takie twierdzenie zawarte w tym rozstrzygnięciu było błędne. Konsekwencją tego jest uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) i orzeczenie o kosztach postępowania na podstawie art. 205 § 2 tej ustawy. sw