II SA/Gd 464/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. M. na decyzję Wojewody z dnia 16 maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję. Pismem z dnia 23 stycznia 2014 r. P. P. wystąpił do Prezydenta Miasta z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wraz z instalacjami wewnętrznymi i zewnętrznymi oraz zagospodarowaniem terenu na działkach nr 1, 2 i 3, przy ul. X w G. W dniu 17 kwietnia 2007r. organ pierwszej instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Decyzją z dnia 14 marca 2014 r. Prezydent Miasta po rozpatrzeniu ww. wniosku zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wraz z instalacjami wewnętrznymi przy ul. X w G. (działki nr 1, 2, 3, obręb [...]). Decyzja organu pierwszej instancji została doręczona m.in. M. M., który wniósł od niej odwołanie. Zarzucił w nim, że projektowany budynek jest za wysoki (10,5m) i pozbawi go dostępu do światła dziennego, co spowoduje zacienienie jego posesji (działki nr [...] i [...]), na której zamierza wybudować budynek parterowy z poddaszem wysokości 6,8m. Na dachu budynku zamierza umieścić panele słoneczne. W jego ocenie naruszone zostały przepisy prawa budowlanego a w szczególności §§ 13 i 57 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.) – dalej w skrócie jako "rozporządzenie". Decyzją z dnia 16 maja 2014 r. Wojewoda P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze. Organ wyjaśnił, że w projekcie budowlanym znajduje się analiza zacienienia i przesłaniania, która wykazała zgodność przyjętego rozwiązania z przepisami. Wykazuje ona, że zastosowane rozwiązania projektowe spełniają warunek naturalnego oświetlenia pomieszczeń dla budynków mieszkalnych na działkach sąsiednich, nie powodując ich przesłaniania. W odniesieniu do budynku mogącego powstać na działkach nr [...] i [...], który mógłby być usytuowany w odległości nie mniejszej niż 4 m ściana z oknami od granicy z działką nr 1 również spełnione są wymagania §§ 13 i 60 rozporządzenia. Dodał, że określony w jego § 13 sposób ustalenia odległości pomiędzy budynkami wymaga znajomości pewnych parametrów architektonicznych jednego z budynków, mianowicie usytuowania krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego lub poziomu najwyżej zacieniającej krawędzi obiektu przesłanianego. W okolicznościach niniejszej sprawy wykonanie w oparciu o ten przepis analizy zacienienia wymagałoby ustalenia poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego, co jest niemożliwe w sytuacji, gdy nie istnieje ten budynek, ani nawet zatwierdzony projekt takiego budynku. Na działce nr [...] usytuowana jest część budynku gospodarczego, niemniej przepisy §§ 13 i 60 rozporządzenia nie znajdują zastosowania do tego rodzaju zabudowy. W ocenie organu odwoławczego zarzut skarżącego o zacienieniu budynku, który być może będzie w przyszłości budowany na działkach nr [...] i [...], należy uznać za bezzasadny. Wykonana na potrzeby postępowania analiza wykazał, że istnieje możliwość usytuowania budynku na działce nr [...] z zachowaniem przepisów określonych w § 12 ust. 1 rozporządzenia. Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że projektowany budynek został usytuowany w odległości 4 m od granicy z działką nr [...]. Wysokość budynku określona w decyzji z dnia 19 czerwca 2006 r. o warunkach zabudowy, jako budynek dwukondygnacyjny z poddaszem użytkowym odpowiada zapisom § 6 rozporządzenia. Wskazując na treść art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane organ odwoławczy stwierdził, że opracowanie projektu w sposób zgodny z ustaleniami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wymaganiami mających zastosowanie ustaw, przepisami i zasadami wiedzy technicznej należy do podstawowych obowiązków projektanta. Załączony do wniosku projekt budowlany został wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia. Inwestycja nie niesie za sobą ograniczeń związanych z przesłanianiem obiektów istniejących, jak i potencjalnych na działce nr [...], nie pozostaje w sprzeczności z § 19 rozporządzenia, ponieważ miejsca postojowe zostały zaprojektowane w garażu w poziomie piwnic, a także z przepisem § 23 ust. 3 rozporządzenia. Zastosowane rozwiązania projektowe nie przewiduje tez spływu wód powierzchniowych na działki sąsiednie, inwestycja nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej usytuowanych na nich obiektów, jak również nie pozbawia działek sąsiednich dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów. Inwestycja nie niesie za sobą również ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych, nie spowoduje przekroczenia dopuszczalnego poziomu emitowanego hałasu dla terenów zabudowy mieszkaniowej. Oznacza to, że planowane przedsięwzięcie nie wpływa na możliwości zagospodarowania oraz korzystania z działek nr [...] i [...], a tym samym nie narusza interesu prawnego zarówno skarżącego, jak i pozostałych mieszkańców tej i sąsiednich nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego skarżący nie posiada legitymacji procesowej w postępowaniu odwoławczym. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialno-prawnego – przedmiotowego lub podmiotowego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W skardze na powyższa decyzję M. M. wniósł o jej uchylenie. Rozstrzygnięcie to pozbawia skarżącego możliwości uczestniczenia w toku postępowania w czynnościach mających istotne znaczenie dla prawidłowości decyzji uwzględniającej jego istotne interesy jako właściciela sąsiedniej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 13 listopada 2014 r. uczestnicy postępowania P. P. oraz "C" Spółka z o.o. w G. wnieśli o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która kontrolowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). W przedmiotowej sprawie skarga jest uzasadniona. Przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena legalności decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze z odwołania M. M. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 14 marca 2014 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi na terenie działek nr 1, 2 i 3 przy ul. X w G. Przedmiotowy budynek jest obiektem dwukondygnacyjnym z poddaszem użytkowym, posadowionym w odległości 4 m od granicy należącej do skarżącego działki nr [...]. Zgodnie w wynikami wykonanej w sprawie analizy dotyczącej zacienienia budynków położonych na działkach sąsiednich w przypadku posadowienia przez skarżącego w przyszłości budynku mieszkalnego na działce w przepisowej odległości 4 m od wspólnej granicy działek odległość projektowanego budynku na działce nr 1 od projektowanego budynku na działce nr [...] jest większa od wysokości przesłaniania, zaś projektowany budynek na działce nr [...] posiada istniejące ukształtowanie terenu oraz budynków zapewniające dostęp światła dziennego od strony południowo-wschodniej (3 godziny pomiędzy godzinami 7-17). W ocenie skarżącego lokalizacja nowej zabudowy niezgodna jest z przepisem § 13 i 57 rozporządzenia, ponieważ z uwagi na okoliczność, że wysokość przesłaniania jest większa niż odległość pomiędzy budynkami lokalizacja ta nie zapewnia właściwego oświetlenia budynku który w przyszłości zamierza zrealizować. Natomiast w ocenie organu odwoławczego projektowana zabudowa nie narusza przepisów ustawy - Prawo budowlane, ani rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, ani też innych przepisów wprowadzających ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, co skutkuje w ocenie organu brakiem legitymacji procesowej skarżącego w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Rozważenia wymagała zatem prawidłowość rozstrzygnięcia organu odwoławczego polegającego na umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) – dalej jako ustawa – Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W myśl art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego, na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepis ten nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do licznych regulacji, przewidujących m. in. szczegółowe wymogi dla odległości w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane należą, przede wszystkim, przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne. Takimi przepisami odrębnymi są także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Przy ustalaniu, czy dany podmiot posiada przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę należy mieć na uwadze kategorie podmiotów wyszczególnionych w art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane oraz właściwie rozumiany obszar oddziaływania obiektu. Oznacza to, że organ winien zbadać wszelkie okoliczności sprawy, z uwzględnieniem przepisów odrębnych, o jakich mowa w art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane. W sytuacji, gdy z przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane, wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu, a zatem również w zabudowie sąsiednich nieruchomości, należy uznać, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji (por. R. Dziwiński, Komentarz do zmian w prawie budowlanym, Prawo i Życie - dodatek do Gazety Prawnej z dnia 16 – 18 maja 2003 roku ). Właściciel sąsiedniej nieruchomości nie w każdym przypadku będzie uznany za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, lecz tylko wówczas, gdy nieruchomość stanowiąca jego własność znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 września 2008 r., II OSK 1058/07, LEX nr 508475; z dnia 16 marca 2009 r., II OSK 1540/08, LEX nr 530045 ). Szczegółowe określenie, który z podmiotów, poza inwestorem, posiada legitymację do występowania jako strona w danym postępowaniu, możliwe jest na podstawie ustaleń faktycznych danej sprawy i przepisów prawa mogących mieć w sprawie zastosowanie. W niniejszej sprawie organ odwoławczy dokonał oceny wpływu projektowanej inwestycji na uprawnienia właściciela działki sąsiedniej, to jest skarżącego M. M. Określenie obszaru oddziaływania obiektu jest niezbędne do zdefiniowania interesu prawnego osób trzecich w ramach postępowania o pozwolenie na budowę. Jeżeli nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania danego obiektu, wówczas właścicielowi tej nieruchomości, jej użytkownikowi wieczystemu lub ewentualnie jej zarządcy przysługuje przymiot strony we wskazanym postępowaniu. Stosownie bowiem do art. 5 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno - budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając: poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich – pkt 9. Oznacza to, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2011, II OSK 644/10, LEX 852306). Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno więc nastąpić, przy uwzględnieniu funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu istniejącego lub potencjalnego zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji oraz treści nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Równocześnie, przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2007 r., II OSK 1321/06, LEX nr 347949). Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji winien mieć bowiem możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone. Jeżeli więc jakikolwiek przepis prawa podmiotowego wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, lub wiąże sposób powstawania obiektu na działce inwestora z faktem zagospodarowania działki sąsiedniej, to wówczas właściciel działki sąsiadującej z działką na której powstaje inwestycja, ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania i korzystania z działki będącej jego własnością. Tym samym, staje się on stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, a kwestie związane z badaniem czy inwestycja narusza interes prawny właściciela działki znajdującej się w obszarze jej oddziaływania, stają się przedmiotem oceny właśnie w tym postępowaniu. W niniejszej sprawie organ odwoławczy ustalił między innymi, że przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych ustalają w §§ 12, 13, 57 i 60, jakie wymogi inwestycja winna spełniać względem działki skarżącego, aby zachować uprawnienia skarżącego dotyczące naświetlenia i nasłonecznienia budynku planowanego na jego działce. Organ odwoławczy w swojej decyzji widząc powyższe zależności dokonał oceny, że nie został naruszony interes prawny skarżącego i dlatego też uznał, że skarżący nie posiada przymiotu strony, a więc zainicjowane przez niego postępowanie odwoławcze jest bezprzedmiotowe. Jak wcześniej wskazano, ocena czy interes skarżącego został naruszony może być dokonywana tylko w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, a więc ocena dokonana przez organ na tym etapie postępowania była nieuprawniona. Już z powyższego wynika, że nieruchomość skarżącego leży w obszarze oddziaływania obiektu powstającego na działce inwestora, a tym samym skarżący winien być uznany za stronę postępowania o pozwolenie na budowę. Zaskarżona decyzja była wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Decyzja taka rozstrzyga tylko co do legitymacji wnoszącego odwołanie. Tymczasem ocena, czy interes prawny skarżącej został naruszony może być dokonana tylko – jak już wyżej powiedziano - w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Bezpodstawne umorzenie postępowania odwoławczego i pozbawienie strony możliwości obrony jej praw stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art.138 § 1 pkt 3 k.p.a., a także naruszenie prawa materialnego tj. art.28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy winien uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę prawną sądu (art.153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję.