II SAB/Wa 669/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Joanna Kube Sędzia WSA – Ewa Grochowska – Jung Sędzia WSA – Iwona Dąbrowska (sprawozdawca) Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2014 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Ministra Administracji i Cyfryzacji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Administracji i Cyfryzacji do rozpatrzenia wniosku skarżącego A. K. z dnia [...] czerwca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala wniosek o wymierzenie grzywny; 4. zasądza od Ministra Administracji i Cyfryzacji na rzecz skarżącego A. K. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przesłanym drogą elektroniczną wnioskiem z dnia [...] czerwca 2014 r. A. K. zwrócił się do Ministra Administracji i Cyfryzacji o udostępnienie w trybie dostępu do informacji publicznej: – protokołów z posiedzeń Komisji ds. Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych MAiC, które miały miejsce w maju 2014 r.; – treści uzasadnień do odmowy wypłacenia świadczeń z Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych w związku ze złożonymi wnioskami o dofinansowanie. Wnioskodawca domagał się przesłania mu ww. informacji drogą elektroniczną. W odpowiedzi na powyższe pismo Minister Administracji i Cyfryzacji wystosował do A. K. pismo z dnia [...] czerwca 2014 r., w którym poinformował, że żądane przez niego dokumenty nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2014 r. poz. 782; dalej: u.d.i.p.). Wnioskowane protokoły zakładowej komisji socjalnej dotyczą bowiem rozpoznania wniosków dotyczących konkretnych osób fizycznych (pracowników), a zatem są one dokumentami wydanymi w sprawie indywidualnej. Zaś takie sprawy, zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, nie są objęte zakresem obowiązywania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dodatkowo powołano się na treść art. 8 ust. 1 ustawy z 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. 2012 r. poz. 592). Zgodnie z tym przepisem przyznawanie świadczeń socjalnych uzależnia się od sytuacji życiowej, rodzinnej i materialnej osoby uprawnionej do korzystania z Funduszu. Przedmiotem rozpoznania komisji socjalnej są zatem okoliczności ściśle osobiste zatrudnionych pracowników, stosownie do ww. ustawy o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych oraz postanowień regulaminu obowiązującego u danego pracodawcy. Zatem w ocenie Ministra wniosek dotyczył działań Ministra jako pracodawcy, a nie organu administracji publicznej, a jako taki nie podlega rozpoznaniu w trybie u.d.i.p. Pismem z dnia [...] września 2014 r. A. K. wniósł skargę na bezczynność Ministra Administracji i Cyfryzacji w przedmiocie udostępnienia przez niego informacji publicznej na wniosek z dnia [...] czerwca 2014 r., w której wniósł o: – zobowiązanie Ministra Administracji i Cyfryzacji do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; – zobowiązanie Ministra Administracji i Cyfryzacji do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie; – wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; – zasądzenie kosztów postępowania. W skardze został przedstawiony stan faktyczny sprawy. Następnie skarżący wskazał, iż nie zgadza się twierdzeniem organu, iż żądana przez niego informacja nie jest objęta obowiązywaniem u.d.i.p. Skarżący wyraził stanowisko, wedle którego "Komisja wydająca decyzje jest utrzymywana za publiczne pieniądze" i ma on "prawo jak też obowiązek wiedzieć co i w jaki sposób jest wykonywane.". Jego zdaniem, organ administracji naruszył art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16ust. 1 u.d.i.p., poprzez nieudostępnienie żądanej informacji oraz niewydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia. Skarżący wskazał również, iż zgodnie z przyjętym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądem, wniesienie skargi na bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzone wniesieniem wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł umorzenie postępowania. Uzasadniając powyższe stanowisko, organ wskazał, że jakkolwiek w ustawie brak jest definicji "sprawy publicznej" , to w orzecznictwie sądów administracyjnych, np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2002 r., II SA 1956/02 jako informację publiczną określa się "każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość nie wytworzona przez podmioty publiczne lecz odnosząca się do tych podmiotów". Wskazano również, że przykładowy katalog zawiera w sobie art. 6 u.d.i.p. Jednocześnie zwrócono uwagę na stanowisko prezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2002 r.: "sprawami publicznymi nie są konkretne indywidualne sprawy danej osoby, zwłaszcza o charakterze prywatnym, lub podmiotu niebędącego władzą publiczną lub innym podmiotem wykonującym zadania publiczne, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p (wyrok NSA OZ w Katowicach II SA/Ka 655/02). Opierając się o powyższe, organ podtrzymał swoje stanowisko, jakoby wnioskowana przez skarżącego informacja w zakreślonym przez niego zakresie nie stanowiła informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Minister zaznaczył, że w toku przyznawania pomocy w ramach Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych pozyskiwane są dane dotyczące sfery życia prywatnego pracowników. Pozyskiwane informacje uzasadniające przyznanie bądź odmowę przyznania świadczenia dla danej osoby będą informacjami w indywidualnych sprawach danej osoby. Jako takie nie mieszczą się one w katalogu spraw publicznych. Minister nie kwestionuje, iż środki przeznaczone na wypłatę świadczeń w ramach ZFŚS są środkami publicznymi, a zasady przyznawania tych środków oraz wysokość świadczeń z Funduszu określa Regulamin wraz z załącznikami. Informacje te w ocenie organu mogą zatem być uznane za informacje publiczne. Jednakże informacja dotycząca procesu przyznawania tych środków indywidualnym osobom w ocenie organu nie stanowi informacji publicznej, gdyż odnosi się do spraw indywidualnych poszczególnych pracowników, związanych z ich sytuacja bytową. W ocenie MAC korzystanie przez pracowników z funduszu świadczeń socjalnych nie dotyczy czynności podejmowanych przez nich w ramach wykonywania zatrudnienia. W tak przedstawionym stanie faktycznym organ za niezasadną uznał skargę na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Podkreślono, że organ udzielił odpowiedzi na wniosek, w którym poinformował skarżącego, że żądane przez niego dane nie są informacja publiczną i nie zostaną udostępnione. Zatem nie można mówić o braku aktywności organu. Wobec tego niezasadne jest również żądanie zasądzenia grzywny oraz domaganie się ukarania dyscyplinarnego pracownika. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012, poz. 270, dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a p.p.s.a., w tym aktów i czynności z zakresu administracji publicznej. Uwzględniając skargę w tym przypadku, w myśl art. 149 p.p.s.a., sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a nadto rozstrzygnięcia kwestii, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Udzielenie informacji publicznej ma charakter czynności materialno-technicznej, pozostającej czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o jakiej mowa w 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., zaś nieudzielenie takiej informacji jest jedną z postaci bezczynności podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego wedle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., l OSK 601/05, LEX nr 236545). Zaskarżenie takie nie wymaga wyczerpania żadnych środków zaskarżenia. Przedmiotem kontroli w rozpatrywanej sprawie jest kwestia bezczynności organu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej na wniosek, na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198, dalej: u.d.i.p.). Kontrola sądowa w przypadku zarzutu bezczynności organu polegającej na nieudzieleniu informacji publicznej wymaga, w pierwszym rzędzie, ustalenia trzech podstawowych okoliczności przesądzających o trafności takiego zarzutu: po pierwsze - czy przedmiotem żądania skarżącego była informacja publiczna w rozumieniu art. 1 oraz art. 3 ust. 2 u.d.i.p.; po drugie – czy adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej, na zasadach tej ustawy, zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., były "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne" (ewentualnie związki zawodowe i inne organizacje oraz partie polityczne); po trzecie – czy adresat żądania był w posiadaniu takich informacji. Przesłanka druga i trzecia, co nie powinno budzić żadnych wątpliwości, zaistniały w przedmiotowej sprawie. Adresatem żądania był bowiem organ administracji publicznej –Minister Administracji i Cyfryzacji, będący jednym z organów władzy publicznej o jakich mowa w art. 4 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p., dysponujący informacjami stanowiącymi przedmiot wniosku. Natomiast pozostaje do rozważenia przesłanka pierwsza, a więc zakwalifikowanie żądanych danych do kategorii informacji publicznych. Przedmiotem żądania A. K. z dnia [...] czerwca 2014, skierowanym do Ministra Administracji i Cyfryzacji było udostępnienie następujących danych: – protokołów z posiedzeń Komisji ds. Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych MAiC, które miały miejsce w maju 2014 r.; – treści uzasadnień do odmowy wypłacenia świadczeń z Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych w związku ze złożonymi wnioskami o dofinansowanie. Pozostaje wobec tego kwestia zakwalifikowania wniosku do danych mieszczących się w pojęciu informacji publicznych. W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przyjęcie tego rodzaju definicji przez ustawodawcę powoduje, iż pojęcie informacji publicznej traktowane jest bardzo szeroko. Za taką uznaje się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organów władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzone przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2011 r. II SAB/Wa (LEX nr 994279). W ocenie Sądu, dane objęte wnioskiem skarżącego mają charakter informacji publicznej i dlatego Sąd nie podziela stanowiska organu kwestionującego charakter żądanych informacji, jako nie posiadających waloru informacji publicznej. Rozumowanie to nie jest bowiem prawidłowe przy uwzględnieniu treści przepisów ustawy z dnia 4 maja 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz.U. z 2012r. , poz. 592). Pracodawców zobowiązanych do tworzenia funduszu socjalnego oraz osoby uprawnione do korzystania z funduszu wskazuje art. 3 ww. ustawy. Z zawartych w tym przepisie norm wynika, że Ministerstwo Cyfryzacji i Administracji jest niewątpliwie jednym z wielu pracodawców zobowiązanych do utworzenia funduszu a uprawnieni do korzystania z niego są nie tylko pracownicy, ale też ich rodziny, emeryci i renciści będący byłymi pracownikami i ich rodziny oraz inne osoby, którym pracodawca w regulaminie przyznał prawo korzystania ze świadczeń socjalnych finansowanych z funduszu. Niewątpliwie dane dotyczące środków, którymi dysponuje Ministerstwo Cyfryzacji i Administracji są informacją publiczną. Informacja bowiem o sposobie wykorzystywania środków stanowiących fundusz świadczeń socjalnych , dotyczy gospodarowania majątkiem publicznym, tym samym jest informacją publiczną i co do zasady podlega udostępnieniu. Skoro zatem dane objęte wnioskiem mają charakter informacji publicznych to podlegają one zasadom udostępniania określonym w u.d.i.p. Podmioty wskazane w art. 4 tej ustawy, będące w posiadaniu informacji publicznych, zobowiązane są do ich udostępnienia wnioskodawcy. Natomiast, zgodnie z art. 5 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniom w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, jak również w przypadkach wskazanych w ust. 3 tego przepisu (ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy). Udostępnienie informacji publicznej, jak wskazano wyżej, przybiera postać czynności materialno-technicznej, natomiast odmowa jej udzielenia, w szczególności ze względu na ograniczenia wynikające z art. 5 u.d.i.p., następuje w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Z wyżej wymienionych przyczyn wniosek skarżącego powinien być załatwiony w sposób określony w tym akcie prawnym, przy uwzględnieniu powyżej przedstawionych wywodów, w terminie wynikającym z treści art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 286 § 2 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd nie dopatrzył się w bezczynności organu rażącego naruszenia prawa, ponieważ na żądania skarżącego odpowiadał on bez zbędnej zwłoki, a sprawa dotyczyła jedynie samego sporu o obowiązku udzielenia żądanej informacji i co w konsekwencji świadczy, że skarżący nie był lekceważony, czy też celowo przedłużano niniejsze postępowanie. Z tego samego powodu Sąd nie orzekł z urzędu grzywny wobec organu. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 ust. 1 w zw. z art. 151 i art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i w zw. z art. 209 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku