I OSK 926/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.), Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska, Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska, po rozpoznaniu w dniu 23 października 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 31/14 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego w części dotyczącej ustalenia wysługi lat 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od R. K. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 31/14 po rozpoznaniu skargi R. K. uchylił decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego w części dotyczącej ustalenia wysługi lat do celów uposażeniowych. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Komendant Powiatowy Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 32 ust. 1, art. 28 ust. 1 i 2, art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58), przyjął R. K. z dniem 25 lipca 2002 r. do służby w Policji oraz mianował go policjantem w służbie przygotowawczej, a także określił mu stanowisko służbowe i stopień policyjny. Ponadto organ zaliczył R.K. na dzień 25 lipca 2002 r. do wysługi lat do celów uposażeniowych 1 dzień służby w Policji oraz 7 lat, 6 miesięcy i 22 dni pracy we własnym gospodarstwie rolnym. Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. stwierdził nieważność rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 2002 r. w części dotyczącej zaliczenia policjantowi na dzień przyjęcia go do służby w Policji łącznej wysługi lat do celów uposażeniowych. W uzasadnieniu Komendant Wojewódzki Policji w [...] wskazał, że decyzja Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] lipca 2002 r. została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, a zatem z rażącym naruszeniem art. 80 k.p.a. Dokumenty mogące mieć znaczenie w sprawie ustalenia wysługi lat R. K. przedstawił dopiero po wydaniu kwestionowanej decyzji. Takie dokumenty mogłyby posłużyć przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w postępowaniu zwykłym. Postępowanie nieważnościowe nie może jednak zmierzać do ponownego rozpatrzenia sprawy jak w postępowaniu zwyczajnym. Ponadto Komendant Powiatowy Policji w [...] nieprawidłowo obliczył policjantowi wysługę lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego. W ogóle nie wskazał przy tym okresu, który zaliczył R. K. do wysługi lat, ograniczając się tylko do podania ogólnej liczby lat, miesięcy i dni. Komendant Powiatowy Policji w [...] nie tylko błędnie ustalił wysługę lat na dzień przyjęcia policjanta do służby, ale też nie określił terminu nabycia przez funkcjonariusza prawa do wzrostu uposażenia oraz procentowej jego wysokości, mimo iż taki wymóg wprost wynika z § 5 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U Nr 152, poz. 1732 ze zm. – dalej jako "rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r."). Oznacza to, że decyzja tego organu została wydana bez podstawy prawnej w części ustalenia policjantowi wysługi lat do celów uposażeniowych. Ustalenie wysługi lat jest jednym z istotnych elementów sprawy o roszczenie z tytułu prawa do uposażenia zasadniczego. Nie ma jednak podstaw do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie samego ustalenia wysługi lat. Z tych względów uznać należy, że omawiany rozkaz z dnia [...] lipca 2002r w części dotyczącej ustalenia łącznej wysługi lat został wydany bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art.156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Takie uchybienia obligują do stwierdzenia nieważności decyzji w omawianym zakresie. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu odwołania R. K., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2013 r. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej i z zasady ustanowionej w art. 6 k.p.a. wynika, że nie można domniemywać podstaw do działania przez organ w formie decyzji administracyjnej. Podstawę do stosowania takiej władczej i jednostronnej formy działania organu należy wyprowadzać z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego. Gdy przepisy nie wymagają określenia albo ustalenia praw lub obowiązków w drodze decyzji, to rozstrzygnięcia dokonane w takiej formie uznaje się za wydane bez podstawy prawnej. W świetle przepisów ustawy o Policji oraz powołanego rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. samo ustalenie policjantowi wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego nie stanowi samodzielnej sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu przez wydanie odrębnej decyzji. Ustalenie wysługi lat jest tylko czynnością, której efektem jest przyjęcie określonego stanu faktycznego, zgodnie z kryteriami zawartymi w przepisach obowiązującego prawa. Ustaleń w tym zakresie nie dokonuje się w formie decyzji administracyjnej. Zatem Komendant Powiatowy Policji w [...] , zaliczając R. K. do wysługi lat jeden dzień służby w Policji i pracę we własnym gospodarstwie rolnym oraz ustalając łączną wysługę lat na dzień 25 lipca 2002 r. w wymiarze 7 lat, 6 miesięcy i 23 dni, bez jednoczesnego określenia terminu nabycia przez policjanta prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentowej jego wysokości, orzekał bez podstawy prawnej. W konsekwencji Komendant Wojewódzki Policji w [...] trafnie uznał, że takie działania Komendanta Powiatowego Policji w [...] zostały podjęte bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Komendant Główny Policji stwierdził ponadto, że w rozkazie personalnym z dnia [...] lipca 2002 r. R. K. do wysługi lat wliczono "okres pracy we własnym gospodarstwie rolnym". Mimo takiego sformułowania, mając na uwadze treść art. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310 dalej jako "ustawa z dnia 20 lipca 1990 r."), należy przyjąć, że policjantowi przy obliczaniu wysługi lat nie uwzględniono okresu pracy we własnym gospodarstwie rolnym lecz zaliczono mu w istocie okres prowadzenia własnego gospodarstwa rolnego. Z tego tytułu organ uwzględnił R. K. łącznie 7 lat, 6 miesięcy i 22 dni, ale nie podał w ogóle czasokresu zaliczonego do wysługi lat. Brak wskazania w rozkazie personalnym z dnia 25 lipca 2002 r. dokładnego okresu, który został zaliczony policjantowi do wysługi, ma istotne w sprawie znaczenie. Z dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania nadzorczego wynika bowiem, że R. K. posiadał własne gospodarstwo rolne o pow. 23,97 ha w okresie od dnia 10 stycznia 1995 r. do dnia 8 lipca 2002 r. Okres ten jest jednak krótszy od okresu, który rozkazem z dnia [...] lipca 2002 r. zaliczono R. K. do wysługi lat. Wskazać również należy, że pierwszym dokumentem mającym potwierdzać posiadanie przez R. K. gospodarstwa rolnego było zaświadczenie Urzędu Gminy w [...] z dnia 26 lipca 2002 r. Dokument ten został sporządzony już po wydaniu kwestionowanego rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 2002 r., a tym samym nie mógł być znany organowi ustalającemu w dniu 25 lipca 2002 r. należną policjantowi wysługę lat. W aktach znajduje się również zaświadczenie Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddział Regionalny we [...] Placówka Terenowa w [...] z dnia 10 lipca 2002 r. Wynika z niego jedynie, że R.K. jako rolnik podlegał ubezpieczeniu społecznemu rolników od dnia 1 kwietnia 2001 r. do dnia 30 września 2002 r., czyli łącznie przez 1 rok i 6 miesięcy. Zatem powyższe zaświadczenie także nie może potwierdzać okresu, który rozkazem z dnia [...] lipca 2001 r. wymienionemu policjantowi został zaliczony do wysługi lat. Do wysługi lat zaliczeniu podlega m.in. okres prowadzenia gospodarstwa rolnego. Prowadzenia gospodarstwa rolnego nie można utożsamiać z posiadaniem (własnością) gospodarstwa i pracą w gospodarstwie. Przez prowadzenie gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy należy rozumieć samodzielną lub przy pomocy innych osób (osób bliskich, pracowników najemnych) faktyczną pracę w gospodarstwie rolnym wykonywaną na własny rachunek w charakterze właściciela bądź posiadacza. Potwierdza to też normatywna treść definicji zawartej w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r., Nr 50, poz. 291 ze zm. – dalej jako "ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r."). Zgodnie z tym przepisem za rolnika uważa się pełnoletnią osobę fizyczną zamieszkującą i prowadzącą na własny rachunek działalność rolniczą jako posiadacz gospodarstwa rolnego położonego w granicach Rzeczypospolitej Polskiej, a od dnia 1 stycznia 2002 r. także osobę, która przeznaczyła grunty prowadzonego przez siebie gospodarstwa rolnego do zalesienia. Oczywistym zatem jest, że rolnik może prowadzić gospodarstwo, pracując w nim osobiście, albo pracę tę na jego polecenie mogą wykonywać inne osoby. Jednakże przed wydaniem rozkazu personalnego w z dnia 25 lipca 2002 r. organ powinien był ustalić, czy R. K. we wskazywanym przez siebie okresie nie tylko był właścicielem (posiadaczem) gospodarstwa rolnego ale także czy faktycznie gospodarstwo takie wówczas prowadził. Zgodnie z orzecznictwem samo korzystanie przez daną osobę z gospodarstwa rolnego, zamieszkiwanie na jego terenie, pomoc w jego prowadzeniu osobom najbliższym i korzystanie z płodów rolnych pochodzących z tego gospodarstwa nie są wystarczające do przypisania jej przymiotu rolnika. Nawet wielokrotna w ciągu roku wizyta posiadacza gospodarstwa rolnego w tym gospodarstwie nie świadczy o prowadzeniu przez niego działalności rolniczej. To samo dotyczy telefonicznych kontaktów i sporadycznych wizyt, nawet powiązanych z decydowaniem o niektórych sprawach dotyczących gospodarstwa rolnego. Zachowania takie mogą być uznane za sprawowanie swoistego nadzoru właścicielskiego, którego nie można utożsamiać z wykonywaniem zwykłych czynności składających się na prowadzenie gospodarstwa rolnego. Zdaniem Komendanta Głównego Policji z treści rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 2002 r. oraz dokumentacji znajdującej się w aktach osobowych policjanta nie wynika, aby Komendant Powiatowy Policji w [...] przed podjęciem swego rozkazu przeprowadził jakiekolwiek postępowanie w celu ustalenia czy R. K. rzeczywiście we wskazanym okresie prowadził działalność rolniczą na własny rachunek. Nieprzeprowadzenie takiego postępowania może mieć w sprawie istotne znaczenie. Z akt wynika bowiem, że R. K. w okresie od dnia 10 stycznia 1995 r. do maja 1995 r. uczęszczał do liceum ogólnokształcącego w [...], a od października 1995 r. przez pięć lat był studentem studiów dziennych na Uniwersytecie [...], czyli w mieście oddalonym od miejsca położenia gospodarstwa rolnego w G. o ponad o 120 km w obie strony. Ponadto w okresie od października do grudnia 2000 r. odbywał zasadniczą służbę wojskową we W. a następnie od stycznia do marca 2001 r. w S, a zatem w miejscowościach oddalonych od miejsca położenia gospodarstwa rolnego odpowiednio o 300 i 400 km. W aktach osobowych policjanta znajduje się również informacja, że od kwietnia do października 2001 r. R. K. był czasowo zameldowany w miejscowości D., znajdującej się w odległości ok. 400 km od miejsca położenia gospodarstwa rolnego. Z akt osobowych wynika ponadto, że R. K. w latach 1996-2001 pracował na archeologicznych stanowiskach lądowych i podwodnych w różnych miejscach na terenie całego kraju, na podstawie umów zlecenia, o dzieło oraz autorskich, w sumie przez 92 tygodnie. Nigdzie natomiast nie umieścił informacji o prowadzeniu przez siebie indywidualnego gospodarstwa rolnego. Komendant Powiatowy Policji w [...] powinien wyjaśnić powyższe okoliczności, ale tego przed wydaniem rozkazu z dnia [...] lipca 2002 r. nie uczynił. A zatem zaliczenie R. K. do wysługi lat okresu 7 lat, 6 miesięcy i 22 dni pracy we własnym gospodarstwie rolnym nastąpiło bez wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Nie zostały bowiem przeprowadzone czynności, które służyłyby sprawdzeniu wiarygodności twierdzeń strony i przedstawionych przez nią dokumentów. W sprawie doszło zatem do rażącego naruszenie art. 80 k.p.a. Przyjęte wówczas okoliczności w żaden sposób nie zostały potwierdzone posiadanymi dowodami. Wielość uchybień proceduralnych w sprawie zakończonej rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2002 r. – w ocenie Komendanta Głównego Policji – dowodzi rażącego naruszenia prawa, które również wymaga wyeliminowania kwestionowanej decyzji z obrotu prawnego. Jednocześnie organ II instancji dodał, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji co do zasady nie jest dopuszczalne przeprowadzenie nowych dowodów. Organ prowadzący postępowanie nadzorcze ma obowiązek ocenić czy wskazane przesłanki decydujące o rażącym naruszeniu prawa wystąpiły na gruncie istniejącego w danej sprawie stanu faktycznego, wynikającego ze zgromadzonego w niej materiału dowodowego. W związku z tym organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym. Na powyższą decyzję Komendanta Głównego Policji R. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) wybiórczą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału; 2) rażące naruszenie przez organ zasady bezstronności przez zbieranie i uwzględnienie danych świadczących wyłącznie przeciw wnioskowi strony; 3) błędną ocenę stanu faktycznego przez przyjęcie, że skarżący nie prowadził i nie pracował we własnym gospodarstwie rolnym, 4) błędną ocenę stanu prawnego poprzez uznanie, że rozkaz z dnia [...] lipca 2002 r. został wydany bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa; 5) nieuwzględnienie i nieprzeprowadzenie wskazanych dowodów; 6) naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a. przez brak wszechstronnego rozpatrzenia sprawy oraz przez nieuwzględnienie słusznego interesu obywatela. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w sprawie kwestią sporną jest, czy rozkaz personalny z dnia [...] lipca 2002 r. w części zaliczenia policjantowi łącznej wysługi lat do celów uposażeniowych na dzień przyjęcia do służby w Policji, tj. 25 lipca 2002 r. w wysokości 7 lat, 6 miesięcy i 23 dni, jest decyzją administracyjną i czy w związku z tym można było skutecznie prowadzić postępowanie o stwierdzenie nieważności takiego rozkazu personalnego. Sąd podkreślił, że w orzecznictwie NSA ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym o charakterze prawnym działania organu administracyjnego decyduje strona materialna - treść tego działania. Decyzją administracyjną w sensie materialnym jest władczy, jednostronny akt organu administracyjnego, wywołujący skutki prawne w sferze praw lub obowiązków indywidualnie oznaczonego adresata. Dokonanie ustaleń jedynie w sferze faktów (ilości posiadanej przez stronę wysługi lat) nie rozstrzyga jeszcze o prawach strony związanych z tą wysługą. Nie zawsze jednak określenie ilości lat zaliczanych do tzw. wysługi stanowi wyłącznie wypowiedź o charakterze opisowym. Jeżeli organ jednocześnie rozstrzyga o określonym prawie, np. prawie do dodatku do wynagrodzenia, bądź też o wliczeniu okresu służby lub pracy do stażu warunkującego uzyskanie prawa do takiego dodatku, to taki akt organu zawiera nie tylko wypowiedź opisową ale także o charakterze dyrektywnym (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 1999 r. sygn. akt II SA 1861/98). W rozpoznawanej sprawie na mocy rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 2002 r. skarżący został przyjęty do służby w Policji i mianowany na określone stanowisko oraz stopień policyjny. Zaliczono mu także - na dzień 25 lipca 2002 r.- do wysługi lat 1 dzień służby w Policji i pracę we własnym gospodarstwie rolnym w wymiarze 7 lat, 6 miesięcy i 22 dni, co stanowiło łącznie 7 lat, 6 miesięcy i 23 dni. Nie ulega wątpliwości, że rozkaz o mianowaniu policjanta jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a. Określenie w decyzji o mianowaniu okresu wysługi lat ma bezpośredni wpływ na wysokość uposażenia przyznanego policjantowi. Zgodnie z art. 99 ust. 1 ustawy o Policji prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania. Stosownie zaś do art.101 ust. 1 ustawy o Policji wysokość uposażenia zasadniczego policjanta uzależniona jest od grupy zaszeregowania oraz posiadanej wysługi lat. Elementy wpływające na wysokość uposażenia nie są więc wypowiedzią o charakterze opisowym, lecz dyrektywnym. Ustalenie wysługi lat policjanta (okresu wysługi i jej procentowej wysokości) jest elementem postępowania o przyznanie prawa do uposażenia lub ewentualnie innych świadczeń, których nabycie uzależnione jest od posiadanej wysługi lat. Komendant Powiatowy Policji w [...], ustalając łączną wysługę lat na dzień przyjęcia do służby w Policji, zgodnie z § 5 ust. 4 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r., powinien określić termin nabycia przez skarżącego prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość. Niedopełnienie tego wymogu nie oznacza jednak, że taki sposób zaliczenia skarżącemu do wysługi lat wskazanych okresów stanowi samodzielną decyzję organu. Jest to bowiem część decyzji o mianowaniu skarżącego do służby w Policji. Nie można więc stwierdzić, że w momencie orzekania przez Komendanta Powiatowego Policji w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. nie istniały przepisy umożliwiające zaliczenie skarżącemu w decyzji o mianowaniu do służby w Policji, określonych okresów mających wpływ na wysługę lat. W związku z powyższym – zdaniem WSA w Warszawie – nie można uznać, by rozkaz personalny z dnia [...] lipca 2002 r. wydany został bez podstawy prawnej. Zdaniem WSA w Warszawie nietrafne jest ponadto stanowisko organów, że rozkaz personalny z dnia [...] lipca 2002 r. w kwestionowanej części został wydany z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz wyrażona w niej treść załatwienia sprawy stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wtedy, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie. Nie można natomiast stwierdzić nieważności decyzji administracyjnej z tego jedynie powodu, że ocena dowodu, której dokonuje organ w postępowaniu nadzorczym różni się od oceny tego samego dowodu uczynionej w postępowaniu zwykłym. Nie można też stwierdzić nieważności decyzji administracyjnej z powodu rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy istnieje wątpliwość co do naruszenia prawa, wyrażająca się odmiennymi poglądami orzekających organów, szczególnie jeżeli poglądy organów obu instancji na daną sprawę kształtuje rozbieżne orzecznictwo sądowe. W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru zarzucił, że Komendant Powiatowy Policji w [...] zaliczając R. K. do wysługi lat okres 7 lat , 6 miesięcy i 22 dni, oparł się jedynie na zaświadczeniu z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia 10 lipca 2002 r., które nie potwierdza faktu prowadzenia przez skarżącego gospodarstwa rolnego w wymiarze wskazanym w rozkazie personalnym z dnia [...] lipca 2002 r. Istotnie zaświadczenie to nie obejmuje całego okresu, który został zaliczony skarżącemu przez Komendanta Powiatowego Policji w [...]. Dopiero z zaświadczenia z Urzędu Gminy w [...] z dnia 26 lipca 2002 r., a zatem wydanego następnego dnia po przyjęciu skarżącego do służby w Policji, wynika, że posiadał on gospodarstwo rolne o powierzchni 23,97 ha w okresie od dnia 10 stycznia 1995 r. do dnia 8 lipca 2002 r. Jednak z akt personalnych policjanta wynika, że wniosek personalny bezpośredniego przełożonego z dnia 25 lipca 2002 r., o przyjęcie R. K. do służby w Policji a zatem wystawiony w dacie przyjęcia skarżącego do służby, uwzględnia okresy, o jakich mowa w zaświadczeniu z Urzędu Gminy w [...] z dnia 26 lipca 2002 r. Zdaniem Sądu I instancji oznacza to, że Komendant Powiatowy Policji w [...] przeprowadził jednak postępowanie dowodowe, a jedynie dokument potwierdzający fakt posiadania przez skarżącego gospodarstwa rolnego we wskazanym okresie dostarczony został w dniu następnym. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem, że decyzja z dnia [...] lipca 2002 r. o przyjęciu skarżącego do służby w Policji, w kwestionowanej części dotyczącej ustalenia R. K. łącznej wysługi lat do celów uposażeniowych na dzień przyjęcia do służby w Policji, wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu I instancji rażącego naruszenia prawa nie można również dopatrywać się w tym, że Komendant Powiatowy Policji w [...] ustalając R. K. na dzień przyjęcia do służby w Policji łączną wysługę lat do celów uposażeniowych, nie przeprowadził postępowania administracyjnego związanego z badaniem czy skarżący rzeczywiście nie tylko w okresie wskazanym w zaświadczeniu z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia 10 lipca 2002 r., ale także w okresie wynikającym z sumowania dni, miesięcy i lat podanych w powyższym rozkazie personalnym, mógł prowadzić działalność rolniczą na własny rachunek. W myśl art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. do wysługi lat zaliczeniu podlegają okresy prowadzenia indywidualnego gospodarstwa rolnego. Istotne znaczenie ma więc ustalenie znaczenia "prowadzenie gospodarstwa". Prowadzenie gospodarstwa nie musi oznaczać osobistej pracy w tym gospodarstwie. Sąd Najwyższy wyroku z dnia 7 września 1999 r. (I PKN 250/99 – OSNP 2001, nr 1, poz. 10) wskazał bowiem, że faktyczna praca w gospodarstwie rolnym to nie tylko osobista fizyczna praca w polu, ale także organizowanie pracy, zarządzanie gospodarstwem, decydowanie o rodzaju produkcji. "Prowadzenie gospodarstwa rolnego" jest zatem pojęciem szerszym od "pracy w gospodarstwie rolnym". Można prowadzić gospodarstwo i nie pracować w nim osobiście. Ponadto okoliczności, że prowadzący nie przebywa codziennie w gospodarstwie, jeżeli rodzaj prowadzonej działalności rolniczej nie wymaga codziennej obecności, nie wyklucza prowadzenia gospodarstwa. Z powyższych względów Komendant Powiatowy Policji w [...] , wydając rozkaz personalny z dnia [...] lipca 2002 r., przy uwzględnieniu liberalnej wykładni przepisu prawa odnoszącego się do pojęcia "prowadzenie gospodarstwa rolnego", posiadającej oparcie w orzecznictwie i w stwierdzonym stanie faktycznym, mógł uznać skarżącego za rolnika w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r., a w konsekwencji zaliczyć sporny okres do wysługi lat. Ewentualna wadliwość postępowania dowodowego, dotycząca sposobu przeprowadzenia dowodów, czy też oceny zebranego materiału dowodowego, nie mogła być podstawą stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 2002 r. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. W ocenie Sądu, w analizowanej sprawie Komendant Wojewódzki Policji w [...] nie wykazał oczywistego naruszenia przepisu prawa, lecz odmiennie, niż to uczynił Komendant Powiatowy Policji w [...], ocenił stan faktyczny sprawy w odniesieniu do przepisów, które w orzecznictwie były różnie interpretowane. Tym samym decyzje wydane w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 2002 r., uznać należy za wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r., art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. oraz § 5 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. W skardze kasacyjnej Komendant Główny Policji zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 31/14 w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. 1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. oraz § 5 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że rozkaz personalny z dnia [...] lipca 2002 r. w części ustalającej wysługę lat nie został wydany z rażącym naruszeniem przepisów k.p.a. 2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. oraz § 5 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r., poprzez nieprawidłowe ich zastosowanie polegające na przyjęciu, że rozkaz personalny z dnia [...] lipca 2002 r. w części ustalającej wysługę lat miał oparcie w aktualnie obowiązującym przepisie prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że wadliwe jest stanowisko Sądu I instancji co do niewadliwego sposobu procedowania przez Komendanta Powiatowego Policji w [...]. Nie można uznać, że powyższy organ przeprowadził niezbędne postępowanie dowodowe, opierając takie twierdzenie na zaświadczeniu Urzędu Gminy w [...] z dnia 26 lipca 2002 r., czyli na dokumencie dostarczonym po dniu ustalenia wysługi lat. Określony dokument musi istnieć w dacie wydawania decyzji. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego już po wydaniu decyzji. Należy zatem uznać, że Komendant Powiatowy Policji w [...] w dniu [...] lipca 2002 r. przyjął za istniejące fakty, które w tej dacie nie miały jakiegokolwiek potwierdzenia w dowodach. Nie sposób bagatelizować tego typu uchybień, czy też przyjmować, że fakt dostarczenia istotnego dla sprawy dokumentu po dacie wydania rozstrzygnięcia nie miał wpływu na treść tego rozstrzygnięcia. Nie można aprobować stanowiska Sądu I instancji, który podobnie jak Komendant Powiatowy Policji w [...], przyjął a priori, że fakt pracy skarżącego w gospodarstwie rolnym w określonym okresie był udowodniony oraz że dołączenie do akt postępowania dokumentu wystawionego następnego dnia po wydaniu korzystnej decyzji dla strony miało jedynie charakter porządkowo-ewidencyjny. Nie można też - tak jak uczynił to Sąd I instancji - przyznać decydującej mocy dowodowej zaświadczeniu z KRUS-u. Fakt podlegania rolniczemu ubezpieczeniu społecznemu nie przesądza bowiem ani o prowadzeniu gospodarstwa ani też o pracy w gospodarstwie. Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. ubezpieczeniu społecznemu rolników podlega się na wniosek lub na mocy ustawy. Na mocy ustawy ubezpieczonymi stają się rolnicy, którzy posiadają 1 ha przeliczeniowy użytków rolnych. Innych wymogów do objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem rolniczym ustawa nie przewiduje. Tak więc samo objęcie w posiadanie, nabycie lub odziedziczenie gospodarstwa rolnego powoduje automatyczne objęcie ubezpieczeniem społecznym rolników, chyba że ubezpieczony objęty jest innym rodzajem obowiązkowego ubezpieczenia społecznego (FUS). Powyższe dowodzi, że Komendant Powiatowy Policji w [...] oraz Sąd I instancji nie rozważyli w ogóle znaczenia zaświadczenia KRUS o podleganiu przez R. K. obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu. W sprawie budzi wątpliwość również fakt, że Sąd I instancji nie zwrócił uwagi na niewyjaśnienie przez Komendanta Powiatowego Policji w [...] związku pomiędzy przebywaniem strony w określonym czasie w znacznej odległości od posiadanego gospodarstwa rolnego, a możliwością pracy w tym gospodarstwie oraz jego ewentualnym prowadzeniem. Z akt sprawy wynika, że strona w latach 1995-2000 uczęszczała do szkoły średniej, następnie wyższej, później zaś w odległości 300-400 km od gospodarstwa rolnego odbywała praktyki oraz zasadniczą służbę wojskową. Sąd I instancji nie odniósł się w ogóle do powyższej kwestii, mimo że jest ona istotna z punktu widzenia prawidłowości procedowania przed ustaleniem prawa do procentowego wzrostu uposażenia zasadniczego. Takie niewyjaśnienie sprawy naruszało także art. 6, art. 7 i art. 77 k.p.a., co w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powinno być uznane za rażące naruszenie prawa procesowego. Tego jednak Sąd I instancji nie zauważył. W ocenie Komendanta Głównego Policji nieprzeprowadzenie przez organ niezbędnego postępowania dowodowego lub znikomość takiego postępowania mogą uzasadniać stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa procesowego. W niniejszej sprawie należało uznać, że takie naruszenie przepisów - i to o kwalifikowanych charakterze - bez wątpienia miało miejsce. Uzasadniając punkt 2 zarzutu, skarżący kasacyjnie organ wskazał, że z literalnego brzmienia § 5 ust. 2 i 4 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. wynika, że policjantowi w dniu nawiązania stosunku służby należy ustalić wysługę lat, prawo do procentowego wzrostu uposażenia zasadniczego (jeśli istnieją ku temu przesłanki) oraz termin nabycia prawa do procentowego wzrostu uposażenia zasadniczego. Brak w decyzji nawiązującej stosunek służby któregokolwiek z wymienionych elementów, pomimo istnienia podstaw faktycznych do ustalenia wysługi lat, wysokości oraz terminu nabycia prawa do procentowego wzrostu uposażenia zasadniczego, czyni w tej części decyzję wadliwą, w stopniu kwalifikowanym. Uregulowania zawarte w § 5 ust. 2 i 4 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. należy odczytywać jako nierozerwalny zespół przepisów uzasadniających działanie organu. Nie można więc odrębnie ustalić wysługi oraz odrębnie procentowej wysokości prawa do wzrostu uposażenia i terminu nabycia prawa. Byłoby to możliwe tylko wtedy, gdyby w dacie nawiązania stosunku służby policjant nie legitymował się żadnym z okresów podlegających na mocy § 4 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. wliczeniu do wysługi lat. W przypadku R. K. nie można było wydać rozkazu personalnego tylko w części ustalenia wysługi lat. Tak zredagowany rozkaz personalny wskazuje na działanie Komendanta Powiatowego Policji poza obowiązującymi przepisami. Z uwagi na taką wadę wątpliwa jest w ogóle możliwość wykonalności takiego rozkazu personalnego. W ocenie Komendanta Głównego Policji zachodziły bezwzględne podstawy do uznania, że rozkaz personalny z dnia 25 lipca 2002 r. w części odnoszącej się do ustalenia wysługi lat wydany został bez podstawy prawnej. Komendant Główny Policji zwrócił ponadto uwagę na treść ust. 5 § 5 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. Dalszy wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w Policji nie wymaga wydania odrębnej decyzji administracyjnej. Zatem dla pierwotnego ustalenia prawa do procentowego wzrostu uposażenia zasadniczego wymaga się ustalenia tego prawa w dacie nawiązania stosunku służby, lub w okolicznościach określonych w ust. 3 § 5 rozporządzenia. Innymi słowy, pominięcie przez Komendanta Powiatowego Policji w [...] elementów rozkazu personalnego wymienionych w ust. 4 powoduje, że nie jest możliwe zastosowanie ani ust. 3 i 4 ani tym bardziej ust. 5 § 5 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. Jedyna droga, która prowadzi w tym przypadku do uzdrowienia treści stosunku służby R. K. to droga, którą wybrał Komendant Wojewódzki Policji w [...] i Komendant Główny Policji, tj. zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd I instancji wydał wadliwy wyrok, nie biorąc pod uwagę powyższych konsekwencji prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu, chociaż nie w całości została oparta na uzasadnionych podstawach. Komendant Główny Policji w złożonej skardze kasacyjnej zarzucił – niezasadne jego zdaniem – niezaakceptowanie przez Sąd I instancji stanowiska organów nadzoru, że rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w [...] w kwestionowanej części został wydany bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W związku z takim wytykiem wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej ma miejsce wówczas, gdy w obowiązującym systemie prawnym brak jest przepisu uprawniającego organ administracji publicznej do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Od takiej sytuacji odróżnić trzeba przypadek, gdy dana materia ma charakter sprawy administracyjnej, ale organ, chociaż uprawniony do podejmowania w niej władczych i jednostronnych rozstrzygnięć, czyni wadliwy użytek z przyznanych mu w tym zakresie kompetencji. Przypomnieć również należy, że stosunek służbowy policjanta ma charakter administracyjny. W związku z tym nawiązanie z policjantem stosunku służbowego oraz ukształtowanie istotnych elementów mających wpływ na treść tego stosunku następuje w drodze decyzji. Taką zatem formę procesową przybiera m.in. podejmowany w momencie przyjmowania policjanta do służby akt mianowania go na konkretne stanowisko służbowe. Identyczny charakter mają również działania właściwego organu polegające na uregulowaniu sytuacji finansowej nowo przyjętego funkcjonariusza. Oczywistym przy tym jest, że rozstrzygnięcia te nie mogą ograniczać się tylko do zakwalifikowania stanowiska do odpowiedniej grupy zaszeregowania. Stosowna grupa zaszeregowania nie jest bowiem jedynym miernikiem wysokości uposażenia zasadniczego policjanta. Wysokość uposażenia zasadniczego zależy także od posiadanej przez funkcjonariusza wysługi lat. Do tej wysługi zalicza się wcześniejsze, przed podjęciem służby w Policji, okresy wymienione w § 4 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego. Jeżeli osoba podejmująca służbę w Policji udokumentuje takie zaliczalne okresy, to organ zobowiązany jest uwzględnić te okresy, ustalając jednocześnie policjantowi należną na dzień przyjęcia do służby wysługę lat oraz termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego i procentową wysokość wzrostu uposażenia (art. 99 i 101 ustawy o Policji oraz § 4 i 5 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r.). Wszystkie te elementy, jeżeli zachodzą do tego stosowne przesłanki, powinny być rozstrzygnięte przez organ łącznie w jednej decyzji administracyjnej kształtującej sytuację policjanta w tym zakresie na dzień przyjęcia go do służby. Zatem – jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej – decyzja ustalająca wysługę lat powinna w takim przypadku określać jednocześnie wysługę lat oraz poszczególne jej okresy składkowe, a także termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego i procentową jego wysokość. Taka regulacja – wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie – nie oznacza jednak, że rozstrzygnięcie, które nie spełnia wszystkich wskazanych wymogów, jest decyzją wydaną bez podstawy prawnej. Brak wszystkich elementów, które powinna zawierać decyzja ustalająca wysługę lat na dzień przyjęcia policjanta do służby, może wskazywać na wadliwość decyzji, ale takich mankamentów nie można utożsamiać z działaniem przez organ bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Konstatacja WSA w Warszawie w powyższym zakresie jest zatem co zasady prawidłowa. Brak możliwości przypisania Komendantowi Powiatowemu Policji w [...] działania w analizowanym zakresie bez podstawy prawnej nie uprawniał jednak Sądu I instancji do skoncentrowania się wyłącznie na tej kwestii. Istota sprawy sprowadzała się bowiem nie tylko do kwalifikacji wytykanych przez organy nadzoru uchybień, ale oceny czy takie nieprawidłowości w ogóle miały miejsce. W związku z argumentami podnoszonymi przez organy nadzoru należało zatem rozważyć, jaki był charakter oraz ewentualne skutki sygnalizowanych uchybień, a mianowicie niewskazanie w rozkazie personalnym z dnia [...] lipca 2002 r. konkretnego okresu, który został przez Komendanta Powiatowego Policji w [...] zaliczony R. K. do wysługi lat, a także pominięcie w tym rozkazie elementów przewidzianych w § 5 ust. 4 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie ustosunkował się do żadnej z tych kwestii, na co trafnie zwrócono uwagę w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W zaskarżonym wyroku WSA w Warszawie przyjął, że rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] lipca 2002 r. nie został wydany także z rażącym naruszeniem prawa, a zatem i z tej przyczyny nie było podstaw do stwierdzenia nieważność tej decyzji w kwestionowanej części. Dlatego należało uchylić kontrolowane decyzje organów nadzoru jako wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. oraz § 5 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. Z taką oceną Sądu I instancji nie można się zgodzić, co słusznie wytknięto w rozpatrywanej skardze kasacyjnej. Na wstępie zauważyć należy, że przyjęta w zaskarżonym wyroku podstawa prawna uchylenia kontrolowanych decyzji nadzorczych, może dowodzić, że Sąd I instancji nie zauważył, że przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie zaliczenia R. K. do wysługi lat okresu prowadzenia gospodarstwa rolnego były wady postępowania przeprowadzonego w trybie zwykłym a nie kwestie związane z wykładnią i zastosowaniem przepisów prawa materialnego. Ponadto Komendantowi Głównemu Policji i Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w [...] nie można w ogóle zarzucić błędnej interpretacji art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. oraz art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r., gdyż organy te nie utożsamiały prowadzenia gospodarstwa rolnego wyłącznie z osobistą pracą rolnika. Przeciwnie powołując się na poglądy ugruntowane w orzecznictwie, organy akcentowały, że prowadzenie gospodarstwa rolnego to zarówno zarządzanie jak i faktyczna praca w gospodarstwie, która może być wykonywana osobiście lub przy pomocy innych osób. W sprawie zwracano też uwagę, że w analizowanej kategorii spraw niewystarczające jest powoływanie się na sam fakt posiadania nieruchomości rolnej. Do wysługi lat zaliczane są bowiem okresy prowadzenia gospodarstwa rolnego. Oczywistym zatem jest, że przy ustalaniu stażu pracy (służby), od którego zależą określone uprawnienia pracownicze, uwzględnia się wyłącznie udokumentowane okresy prowadzenia gospodarstwa rolnego. Dodać przy tym należy, że w orzecznictwie nigdy nie było sporu co do tego, że samego posiadania nieruchomości rolnej nie można identyfikować z prowadzeniem przez rolnika działalności rolniczej w pozostającym w jego posiadaniu gospodarstwie rolnym. Zwrócić również należy uwagę, że w judykaturze i piśmiennictwie prawniczym od lat zwraca się uwagę, że przepisy regulujące kwestie związane z wynagrodzeniem pracowników oraz uposażeniem funkcjonariuszy służb mundurowych muszą być interpretowane i stosowane w sposób ścisły. Rozszerzająca wykładnia takich norm jest niedopuszczalna. Uzasadnione zastrzeżenia budzi również przekonanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie, który uznał, że Komendant Powiatowy Policji w [...] miał pełne podstawy do uznania w dniu [...] lipca 2002 r., że R. K. przed podjęciem służby w Policji był rolnikiem w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r., a związku z tym, iż spełniał przesłanki do zaliczenia mu 7 lat, 6 miesięcy i 22 dni do wysługi lat. Pewne zaś mankamenty prowadzonego przez ten organ postępowania dowodowego nie można zakwalifikować jako rażącego naruszenia prawa, gdyż organ podejmując kwestionowane rozstrzygnięcie dysponował zaświadczeniem KRUS z dnia 10 lipca 2002 r., a ponadto policjant następnego dnia przedstawił zaświadczenie Urzędu Gminy w [...]. To ostatnie zaświadczenie, chociaż dostarczone w dniu następnym, jest w ocenie Sądu dokumentem potwierdzającym fakt posiadania przez skarżącego gospodarstwa we wskazanym okresie. Sąd powołał się także na wniosek przełożonego o przyjęcie R. K., w którym to wniosku zawarto informacje podobne jak w zaświadczeniu Urzędu Gminy w [...] . WSA w Warszawie nie wyjaśnił przy tym, na jakiej w ogóle podstawie uznał, że powyższy wniosek przełożonego R. K. w ogóle może mieć w sprawie jakiekolwiek znaczenie prawne, zwłaszcza gdy ustalenia wysługi lat dokonuje się tylko na wniosek zainteresowanego i to on zobowiązany jest złożyć dokumenty potwierdzające okresy zaliczane do wysługi lat (w § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r.). Oczywistym zatem jest, że przesłanki do wzrostu uposażenia muszą być należycie udokumentowane. W tym zakresie nie można opierać się jedynie na domniemaniach. WSA w Warszawie nie wyjaśnił także dlaczego uznał, że Komendant Powiatowy Policji w [...] dysponując zaświadczeniem Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddział Regionalny we [...] Placówka Terenowa w [...] z dnia 10 lipca 2002 r., miał pełne podstawy do zaliczenia policjantowi 7 lat, 6 miesięcy i 22 dni do wysługi lat, skoro z zaświadczenia tego wynika jedynie, że R. K. jako rolnik podlegał ubezpieczeniu społecznemu rolników od dnia 1 kwietnia 2001 r. do dnia 30 września 2002 r., czyli łącznie przez 1 rok i 6 miesięcy. W uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu brak jest jakiejkolwiek argumentacji wskazującej w ogóle na możliwość merytorycznej weryfikacji kwestionowanego rozkazu, w sytuacji gdy nie wskazano w nim konkretnego okresu zaliczonego do wysługi lat, a ponadto zaświadczenie Urzędu Gminy w [...] nie dość, że zostało sporządzone (a nie tylko przedstawione organowi) w dniu 26 lipca 2002 r., czyli już po zakończeniu postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, to jeszcze mowa w nim jest tylko o posiadaniu, a nie prowadzeniu gospodarstwa rolnego i to przez okres krótszy niż czasokres przyjęty rozkazie personalnym Komendanta Powiatowego Policji w [...]. Z powyższego wynika, że WSA w Warszawie dokonując kontroli zaskarżonej decyzji nie ustosunkował się do przyjętych przez organy nadzoru naruszeń przepisów postępowania. W sprawie niezbędne jest wnikliwe rozważenie, czy organ nadzoru uznając, że doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania w zakresie zgromadzenia i oceny materiału dowodowego, działał zgodnie z prawem czy też naruszył stosowne przepisy. Bez dokonania takiej analizy stanowisko Sądu I instancji uznać należy za stanowczo przedwczesne. Ponownie rozpoznając sprawę WSA w Warszawie powinien dokonać ponownej oceny legalności zaskarżonej decyzji, uwzględniając wszystkie jej aspekty oraz wskazania wynikające z oceny prawnej przedstawionej w motywach wyroku NSA. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.