II GSK 2580/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Zielińska po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. Spółki z o.o. z siedzibą w [...] (następcy prawnego O. Spółki z o.o. z siedzibą w [...]) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 294/14 w sprawie ze skargi O. Spółki z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej oddala skargę kasacyjną I Wyrokiem z dnia 26 czerwca 2014 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 294/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), uwzględnił skargę wniesioną przez O. Spółki z o.o. z siedzibą w [...], uchylając zaskarżoną decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej zwanego "Dyrektorem OR ARiMR") z dnia [...] lutego 2014 r. (nr [...]) oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] października 2013 r. (nr [...]) o odmowie przyznania skarżącej spółce płatności rolnośrodowiskowej na 2009 r. objętej pierwotnie wnioskiem spółki cywilnej R. Ponadto Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, a także zasądził od organu administracji na rzecz D. Spółki z o.o. z siedzibą w [...] (następcy prawnego O. Spółki z o.o.) 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wskazane wyżej decyzje administracyjne zostały wydane w ponownym postępowaniu administracyjnym, które toczyło się wskutek uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lutego 2013 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 780/12) poprzednio wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji. Sąd pierwszej instancji wskazał w uzasadnieniu wyroku ustalenia faktyczne i stanowisko organów administracji orzekających - po raz kolejny - w niniejszej sprawie. Organy te stwierdziły, że w dniu [...] maja 2010 r. O. Spółka z o.o. złożyła tzw. wniosek transferowy w związku z przejęciem przez nią zobowiązania rolnośrodowiskowego od spółki cywilnej R. Prokurent spółki przejmującej (P. M.) złożył oświadczenie o kontynuowaniu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego na przejętych działkach po spółce cywilnej R. Decyzją z dnia [...] października 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ponownie odmówił O. Spółce z o.o. przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2009 r., zaś po rozpoznaniu odwołania strony Dyrektor OR ARiMR decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Zdaniem organów administracji, O. Spółka z o.o. nie spełniła warunków określonych w art. 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.; dalej zwanego "rozporządzeniem rolnośrodowiskowym") w związku ze stworzeniem przez producenta sztucznych warunków do uzyskania płatności, o których mowa w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzania procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 368 z dnia 23 grudnia 2006 r., s. 74 ze zm.; dalej zwanego "rozporządzeniem nr 1975/2006"). Powodem takiej oceny było ustalenie, że zarówno spółka cywilna R., jak i O. Spółka z o.o. były osobowo powiązane ze sobą oraz innymi spółkami, w których P. M. lub jego syn D. M. byli wspólnikami lub pełnili znaczące funkcje we władzach spółek, a łączna liczba spółek, które w 2009 r. ubiegały się o przyznanie płatności w ramach programu rolnośrodowiskowego, ONW oraz płatności obszarowych wynosiła 60. Organy uznały P. M. oraz współdziałającą z nim grupę osób jako jednego rolnika, a wszystkie jednostki produkcyjne (tj. spółki powiązane osobowo i zarządzane przez tę grupę osób) jako jedno gospodarstwo rolne. W takiej sytuacji złożenie odrębnego wniosku o przyznanie płatności przez skarżącą spółkę zmierzało do uzyskania korzyści sprzecznych z celem wsparcia. Podmiot przekazujący (R. spółka cywilna) nie był bowiem posiadaczem gospodarstwa deklarowanego do płatności, a O. Spółka z o.o. składając tzw. wniosek transferowy nie przejęła posiadania tego gospodarstwa, ponieważ pozostawało ono we władaniu P. M., a zatem oba wspomniane podmioty nie spełniły przesłanek do potrzymania płatności rolnośrodowiskowej za 2009 r. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdził, że wskazany przez organy art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006 stanowi, iż nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Zdaniem Sądu, przy ocenie wystąpienia przesłanek z tego przepisu należało przyjąć sposób postępowania określony w wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12, który wprawdzie odnosił się do wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z dnia 28 stycznia 2011 r., s. 8; dalej zwanego "rozporządzeniem nr 65/2011") jednak przepis ten ma brzmienie tożsame z art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006. Do stwierdzenia stworzenia przez beneficjenta sztucznych warunków uzasadniających odmowę przyznania płatności konieczne jest zatem wykazanie łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii Europejskiej poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek). Do dokonania oceny, czy doszło do stworzenia sztucznych warunków w rozumieniu art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006, konieczna jest ocena działania także na etapie tworzenia tych podmiotów, a więc nie tylko działań samego beneficjenta, tj. utworzonej spółki, ale i podmiotów tworzących tę spółkę w ewentualnym celu uzyskania korzyści. W przeciwnym razie niemożliwe byłoby uwzględnienie całości okoliczności sprawy dla oceny obiektywnego i subiektywnego aspektu uznania stworzenia sztucznych warunków dla otrzymania płatności. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie organy obu instancji nie przeprowadziły szczegółowego postępowania mającego na celu udowodnienie, że rzeczywiście w przedmiotowej sprawie stworzone zostały "sztuczne warunki" do otrzymania płatności, o których mowa w art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006. Analiza materiału dowodowego zebranego przez organy na okoliczność ustalenia, że to P. M., a nie spółka, jest posiadaczem deklarowanego gospodarstwa rolnego (w postaci przesłuchań pracowników w ramach postępowań z wniosków innych podmiotów o przyznanie płatności, z zeznań których rzekomo wynika nieograniczona decyzyjność P. M. w zakresie działalności rolnej tych podmiotów) jest nieweryfikowalna dla Sądu, bowiem organy przedstawiły materiał dowodowy bez wskazania, o zeznania których pracowników chodzi, w jakich sprawach i za jaki okres oraz na jakie okoliczności byli oni przesłuchiwani. Jednocześnie tak zebrany materiał dowodowy organy poddały arbitralnej ocenie, nie dając możliwości drugiej stronie jego weryfikacji przez wykazanie, że to skarżąca spółka efektywnie i rzeczywiście korzystała z przedmiotowych gruntów, użytkowała rolniczo na własne ryzyko i rachunek zgłoszone działki, decydując poprzez swoje organy komu zlecać prace polowe, kiedy zbierać plony i gdzie je sprzedawać, w szczególności, czy istotnie miała pełną swobodę w podejmowaniu decyzji. W takiej sytuacji za co najmniej przedwczesne uznał Sąd pierwszej instancji stwierdzenie organów administracji, że skarżąca spółka nie prowadzi samodzielnej działalności, ale jest organizacyjnie, technicznie i osobowo powiązana z innymi podmiotami założonymi i prowadzonymi przez P. M., co stanowi zorganizowane, celowe działanie zmierzające do obejścia regulacji dotyczących modulacji płatności. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w ponownym postępowaniu organy administracji winny dopuścić wszelkie możliwe dowody, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, w tym przesłuchać P. M., uwzględnić wnioski dowodowe składane przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego celem ustalenia posiadania przez spółkę zadeklarowanego w przedmiotowym wniosku gospodarstwa rolnego, jego samodzielnego prowadzenia. Zdaniem Sądu, w celu ustalenia prowadzenia samodzielnie działalności rolniczej organy winny, oprócz przesłuchania wskazanych przez skarżącą świadków, zbadać sprawozdania finansowe spółki, sposób ewidencjonowania i wykorzystywania środków pochodzących z dopłat. Następnie tak uzupełniony materiał dowodowy powinien zostać wszechstronnie oceniony, z zapewnieniem stronie czynnego udziału w postępowaniu i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. II Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożyła D. Spółka z o.o. (następca prawny O. Spółki z o.o.). Zaskarżyła to orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, w której został zawarta błędna ocena prawna i wskazania co do dalszego prowadzenia sprawy. Ponadto strona zrzekła się rozprawy i wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w skarżonym orzeczeniu błędnej oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania, wskutek niewłaściwego zastosowania i błędnej wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził w szczególności, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia. Zdaniem strony skarżącej, Sad pierwszej instancji błędnie uznał, że do oceny, czy doszło do stworzenia sztucznych warunków w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 konieczna jest ocena działań także na etapie tworzenia podmiotów (beneficjentów), a więc nie tylko działań samego beneficjenta, tj. utworzonej spółki, ale i podmiotów tworzących tę spółkę w ewentualnym celu uzyskania korzyści. W ocenie spółki, pogląd Sądu pierwszej instancji w tym zakresie nie jest zgodny z wytycznymi zawartymi w wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE w sprawie C-434/12. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie rozważań wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą środek zaskarżenia, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może na posiedzeniu niejawnym rozpoznać skargę kasacyjną, jeżeli jest ona oparta wyłącznie na podstawie art. 174 pkt 2, a strona, która wniosła skargę kasacyjną, zrzekła się rozprawy, zaś pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie spółka wnosząca skargę kasacyjną oświadczyła, że zrzeka się rozprawy, zaś z akt sprawy wynika, iż w ustawowym terminie organ administracji nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Oznacza to, że skarga kasacyjna mogła być rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na którym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, więc podlega oddaleniu. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a mianowicie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji – wskazania, co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie wyroku powinno być więc tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne albo niezgodne z prawem. W przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji z uzasadnienia muszą wynikać jasne i precyzyjne wskazania co do dalszego postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest zgodne z wymaganiami wynikającymi z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji przedstawił bowiem stan sprawy, stanowisko organów ARiMR i stanowisko skarżącego, a także podstawę prawną rozstrzygnięcia. Wskazania co do dalszego postępowania są zaprezentowane w sposób klarowny. Z uzasadnienia wynika, jakie czynności powinien podjąć organ, by rzetelnie ustalić, czy w sprawie stworzone zostały sztuczne warunki gospodarowania w celu osiągnięcia korzyści sprzecznych z celami wsparcia. Okoliczność, że skarżąca spółka nie zgadza się ze wskazaniami Sądu pierwszej instancji nie świadczy o tym, że został naruszony art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż - jak zostało już powiedziane - wyrok w pełni odpowiada prawu w zakresie objętym hipotezą tego przepisu, to jest zawiera wszystkie prawem wymagane elementy. Sąd pierwszej instancji wyraźnie stwierdził, że ocena, czy zostały stworzone sztuczne warunki do otrzymania płatności rolnośrodowiskowej powinna być przeprowadzona z uwzględnieniem całokształtu okoliczności sprawy, w tym po zbadaniu motywów leżących u tworzenia spółki, jej działania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza również, że zarzut naruszenia art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 nie może zostać uwzględniony, ponieważ rozporządzenie to w dacie złożenia wniosku o przyznanie płatności jeszcze nie obowiązywało. Na marginesie jednak można stwierdzić, że kwestia "sztucznego stworzenia warunków" dotyczy określonych ustaleń faktycznych. Stąd też Sąd pierwszej instancji trafnie zalecił, aby to organy dokonały w tym zakresie niezbędnych ustaleń. Trybunał (szósta izba) w wyroku z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12, stwierdził, że do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więzi prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Z tego wyroku wynika zatem, że ustalenie stworzenia sztucznych warunków gospodarowania odnosi się nie tylko do działań samego beneficjenta, lecz również do działań pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne. Przy ocenie "sztucznego stworzenia warunków" nie można zatem ograniczać się tylko do oceny działań samego beneficjenta. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.