II GSK 2576/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. A. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 324/14 w sprawie ze skargi O. A. Spółki z o.o. w F. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 324/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu skargi O. A. Sp. z o.o. w F., uchylił decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z [...]lutego 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych na rok 2010, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Decyzją z [...] sierpnia 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. odmówił O. A. Sp. z o.o. w F. przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2010 r. Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z [...] lutego 2014 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję. W ocenie organu II instancji grunty zgłoszone do płatności przez spółkę są zarządzane przez P. M. i stanowią część posiadanego przez niego gospodarstwa rolnego, a warunki do uzyskania płatności zostały sztucznie stworzone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę spółki na powyższą decyzję. W ocenie Sądu, organy ARiMR dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Aby bowiem prawidłowo zastosować wobec spółki art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. L 368/74 z 23.12.2006, dalej rozporządzeniem 1975/2006), organy winny wykazać w sposób staranny, wszechstronny i przekonywujący, niepozostawiający żadnych wątpliwości, że w jej przypadku miało miejsce sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności, mając na uwadze wskazówki interpretacyjne, zawarte w wyroku TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C 434/12. Do dokonania oceny, czy doszło do stworzenia sztucznych warunków w rozumieniu art. 5 ust. 3 rozporządzenia (WE) Nr 1975/2006, konieczna jest ocena działania także na etapie tworzenia tych podmiotów, a więc nie tylko działań samego beneficjenta, tj. utworzonej spółki, ale i podmiotów tworzących tę spółkę w ewentualnym celu uzyskania korzyści. Tymczasem, w ocenie Sądu twierdzenia organów obu instancji, że to nie skarżąca, a P. M. był posiadaczem zgłoszonych gruntów bez ustalenia woli i celów, jakimi kierowała się skarżąca są co najmniej przedwczesne. Zdaniem Sądu, jeśli organy ARiMR zamierzały udowodnić, że zamiarem danego podmiotu jest stworzenie "sztucznych warunków", to ustalenia takie powinny w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wynikać ze zgromadzonego, a następnie wszechstronnie rozpatrzonego przez organy materiału dowodowego, jaki stanowi podstawę rozstrzygnięcia. Organy obu instancji nie przeprowadziły zaś szczegółowego postępowania mającego na celu udowodnienie, iż rzeczywiście P. M. stworzył "sztuczne warunki", o których mowa w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 (z uwzględnieniem wykładni tego pojęcia, zawartej w wyroku TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12), do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu. W ocenie WSA w celu ustalenia prowadzenia samodzielnie działalności rolniczej organy powinny, oprócz przesłuchania wskazanych przez skarżącą świadków, zbadać sprawozdania finansowe spółki, sposób ewidencjonowania i wykorzystywania środków pochodzących z dopłat. W związku powyższym, zdaniem Sądu za co najmniej przedwczesne, należy uznać stwierdzenie organów, że skarżąca spółka nie prowadzi samodzielnej działalności, ale jest organizacyjnie, technicznie i osobowo powiązana z innymi podmiotami założonymi i prowadzonymi przez P. M., co stanowi zorganizowane, celowe działanie zmierzające do obejścia regulacji dotyczących modulacji płatności. W sprawie, w której organy chcą wykazać stworzenie "sztucznych warunków", o których mowa w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006, winny zgodnie z art. 75 k.p.a. dopuścić wszelkie możliwe dowody, które mogą przyczynić się do jej wyjaśnienia. Trudno uznać za wykazany element woli, że P. M. układał "sztuczne warunki", bez jednoczesnego jego przesłuchania. Organ winien uwzględnić wnioski dowodowe składane przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego, a w szczególności w odwołaniu, celem ustalenia posiadania przez spółkę zadeklarowanego w przedmiotowym wniosku gospodarstwa rolnego, jego samodzielnego prowadzenia, jak również na okoliczności dokładnie wskazane w odwołaniu. Następnie tak uzupełniony materiał dowodowy wszechstronnie ocenić, z zapewnieniem stronie czynnego udziału w postępowaniu i możliwości wypowiedzenia się do zebranych dowodów. Sąd stwierdził, że ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji winien dokonać ustaleń z uwzględnieniem wytycznych Sądu, a następnie wyjaśnić istotne, sporne kwestie w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu, zgodnie z art. 11, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Ustalenia organu winny zaś znaleźć odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy w taki sposób, aby Sąd miał możliwość dokonania ich weryfikacji. D. A. Sp. z o.o. w W. (następca prawny O. A. Sp. z o.o. w F.) zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w części, w której została zawarta błędna ocena prawna i wskazania co do dalszego prowadzenia sprawy. Wniósł o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. Zarzucił naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w wyroku błędnej oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania, wskutek niewłaściwego zastosowania i błędnej wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L z 2011r., Nr 25, str. 8; dalej rozporządzenie 65/2011). Skarżąca nie zgodziła się również ze stanowiskiem Sądu, że do oceny, czy doszło do stworzenia sztucznych warunków w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) 65/2011 konieczna jest ocena działań także na etapie tworzenia beneficjentów, a nie tylko działań samego beneficjenta. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, więc podlega oddaleniu. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a mianowicie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji – wskazania, co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo, w sytuacji gdy nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie wyroku powinno być więc tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne albo niezgodne z prawem. W przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji z uzasadnienia muszą wynikać jasne i precyzyjne wskazania co do dalszego postępowania. W ocenie NSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest zgodne z wymaganiami wynikającymi z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji przedstawił bowiem stan sprawy, stanowisko organów ARiMR i stanowisko skarżącego, a także podstawę prawną rozstrzygnięcia. Wskazania co do dalszego postępowania są zaprezentowane w sposób klarowny. Z uzasadnienia wynika, jakie czynności powinien podjąć organ, by rzetelnie ustalić, czy w sprawie stworzone zostały sztuczne warunki gospodarowania w celu osiągnięcia korzyści sprzecznych z celami wsparcia. Okoliczność, że skarżąca nie zgadza się ze wskazaniami Sądu I instancji nie świadczy o tym, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż jak zostało już powiedziane wyrok w pełni odpowiada prawu – zawiera wszystkie prawem wymagane elementy. WSA wyraźnie stwierdził, że ocena, czy zostały stworzone sztuczne warunki do otrzymania płatności ONW powinna być przeprowadzona z uwzględnieniem całokształtu okoliczności sprawy, po zbadaniu motywów leżących u tworzenia spółki, jej działania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza również, że zarzut naruszenia art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) 65/2011 nie może zostać uwzględniony, ponieważ rozporządzenie to w dacie złożenia wniosku o przyznanie płatności jeszcze nie obowiązywało. Na marginesie jednak można stwierdzić, że kwestia "sztucznego stworzenia warunków" dotyczy określonych ustaleń faktycznych. Stąd też Sąd I instancji trafnie zalecił, aby to organy dokonały w tym zakresie niezbędnych ustaleń. Trybunał (szósta izba) w wyroku z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12, stwierdził, że do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więzi prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Z tego wyroku wynika zatem, że ustalenie stworzenia sztucznych warunków gospodarowania odnosi się nie tylko do działań samego beneficjenta, lecz również do działań pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne. Przy ocenie "sztucznego stworzenia warunków" nie można zatem ograniczać się tylko do oceny działań samego beneficjenta. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.