II GSK 505/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 772/14 w sprawie ze skargi P. M. - wspólnika spółki cywilnej A. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza solidarnie od wspólników spółki cywilnej A. w B. – P. M. oraz R. M. na rzecz Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 listopada 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 772/14 po rozpoznaniu skargi P. M. – wspólnika spółki cywilnej A. z siedzibą w B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARMiR) w W. z [...] czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2009 r., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku, zasądził od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. na rzecz skarżącego P. M. – koszty postępowania sądowego. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: Kierownik ARiMR w B. decyzją z [...] grudnia 2009 r. umorzył postępowanie w sprawie przyznania przedmiotowej płatności z uwagi na fakt, iż z wnioskiem o jej przyznanie wystąpiła spółka cywilna, która w ocenie organu nie posiadała zdolności prawnej do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie przedmiotowych płatności. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją organu odwoławczego z dnia [...] maja 2010 r. Na skutek złożonej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 562/10 uchylił zaskarżoną decyzję. Następnie wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2012 r. w sprawie sygn. akt II GSK 767/11 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną organu odwoławczego. W dniu 21 stycznia 2013 r. organ I instancji wydał decyzję odmawiającą przyznania wnioskowanej płatności z uwagi na stworzenie sztucznego podziału gospodarstwa rolnego. Decyzja ta, w związku z naruszeniem przepisów postępowania, została uchylona w toku postępowania odwoławczego decyzją Dyrektora ARiMR z dnia [...] czerwca 2013 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Kierownik ARiMR decyzją z [...] lutego 2014 r. ponownie rozpoznając sprawę orzekł o odmowie przyznania płatności ONW. P. M. złożył odwołanie. Dyrektor ARiMR orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że wspólnikami przedmiotowej spółki są: P. M. i R. M. P. M. został zarejestrowany w ewidencji producentów jak osoba fizyczna prowadząca gospodarstwo rolne oraz dodatkowo jako wspólnik 90 podmiotów (stan na 2012 r.), w tym spółek z o.o. i spółek cywilnych, które uzyskały odrębne wpisy do ewidencji producentów. Prowadzi on także działalność gospodarczą pod firmą B. P. M. i jest właścicielem C. Ponadto P. M. i R. M. pozostający wówczas w związku małżeńskim (posiadali dwa odrębne numery w ewidencji producentów nadane im jako osobom fizycznym) założyli 10 spółek, w których są jedynymi współwłaścicielami oraz 50 spółek cywilnych i spółek z o.o., w których jedno z nich jest wspólnikiem. Również D. M. (syn P. i R. M.) został zarejestrowany w ewidencji producentów jako osoba fizyczna prowadząca gospodarstwo rolne oraz dodatkowo w 2009 r. jako wspólnik 14 spółek z o.o., w których razem z P. M. są jedynymi wspólnikami. Począwszy od 2010 r. zarejestrowano kolejnych 30 spółek, zaś dwie z nich (D. sp. z o.o. i E. sp. z o.o.) są jedynymi wspólnikami 13 kolejnych spółek z o.o. utworzonych przez ww. osoby w 2012 r. Łącznie w 2009 r. numery w ewidencji producentów posiadało 60 podmiotów, w których jedno z małżonków jest wspólnikiem, zaś w roku 2012 r. było ich już 90. Oceniając powyższe Dyrektor ARiMR zauważył, że gdyby P. M. złożył jeden wniosek o przyznanie płatności ONW na 2009 r. do powierzchni 4.102,25 ha, to otrzymałby płatność jedynie do 300 ha (zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa krajowego). W tym stanie rzeczy, zawiązywanie przez P. M. wielu spółek cywilnych i spółek z o.o. oraz dzielenie łącznie posiadanego areału na mniejsze gospodarstwa, nie może zostać uznane za działanie pozostające w zgodzie z celem i sensem przepisów regulujących wspieranie rolników. Beneficjent zgłaszał wnioski o przyznanie płatności od 2008 r., przy czym jak wynika z danych zawartych w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli (ZSZiK) działki deklarowane przez ten podmiot zgłaszane były do płatności w różnych latach także przez innych beneficjentów. Wynika to z faktu, iż działki te były swobodnie przekazywane pomiędzy spółkami, w których wspólnikiem jest P. M. Z umów spółek cywilnych oraz z odpisów KRS spółek z o.o. wynika, że są one powiązane ze sobą osobowo poprzez osoby P. M., R. M. oraz D. M. Przemawia za tym zarówno struktura organizacyjna spółek, w których wymienione osoby mają bezpośredni wpływ na funkcjonowanie spółki albo bezpośrednio, będąc jej wspólnikami bądź pełniąc inne funkcje umożliwiające im prowadzenie spraw spółki, np. prokurenta lub prezesa zarządu, względnie pośrednio, gdzie jako wspólnik występuje inna spółka, której wspólnikami są wymienione osoby. Dodatkowo P. M. prowadzi działalność pod firmą C., który to podmiot jest wykonawcą prac agrotechnicznych na deklarowanych przez inne spółki działkach. Dyrektor ARiMR wskazał, że ubiegające się o przyznanie płatności w latach 2005 - 2012 podmioty podawały jako swoje siedziby ten sam adres: ul. [...] w B. lub ul. [....] w B., będący adresem zamieszkania P. M., względnie F. [...]. Ponadto w 87 na 90 spółek funkcjonujących w 2012 r. podano jedno konto bankowe w [...], w którym jako właściciela konta wskazano P. M. lub D. M. Dyrektor wskazał również, iż pomimo wystosowania wezwania, spółka w żaden sposób nie potwierdziła prowadzenia produkcji płodów rolnych jako odrębny (od P. M.) podmiot. Brak jest dokumentów potwierdzających samodzielne zarządzanie, jak również dowodów i dokumentów potwierdzających samodzielność techniczną i ekonomiczną gospodarstwa. Wskazał, iż złożone przez skarżącego w toku postępowania dokumenty dowodzą, że prace rolne na deklarowanych gruntach na zlecenie spółki wykonywała C., której właścicielem jest P. M. oraz jako podwykonawcy F. sp. z o.o., której wspólnikiem jest P. M. i B. S.A. Prezesem zarządu obu tych podmiotów był P. M. W konsekwencji przyjąć należy, że grunty rolne zgłoszone przez spółkę (oraz inne spółki) są de facto zarządzane przez tę samą osobę – P. M., a grunty zgłaszane przez P. M. oraz spółki, w których jest wspólnikiem, nie stanowią odrębnych gospodarstw rolnych, samodzielnych, niepowiązanych ze sobą ekonomicznie czy też technologicznie. Organ odwoławczy wywiódł, że zadeklarowane do płatności grunty nie były w posiadaniu spółki, ponieważ pozostawały we władaniu P. M. To P. M. prowadził gospodarstwo rolne, ponosił nakłady i czerpał z tego tytułu zyski. W celu obejścia przepisów dotyczących modulacji płatności ONW i uzyskania wyższych płatności, dokonał on sztucznego podziału gospodarstwa rolnego, tworząc podmioty faktycznie zarządzane przez niego, a formalnie występujące o płatności jako odrębni rolnicy. Takim podmiotem jest także spółka, co do której nie można uznać, że posiadała grunty rolne w rozumieniu § 2 ust. 1 rozporządzenia ONW. Posiadaczem określić można osobę, która jest faktycznym użytkownikiem gruntów rolnych, tzn. rolnikiem, który rolniczo użytkuje posiadane działki rolne (niezależnie od ustalenia tytułu prawnego wnioskodawcy), a nadto stosuje zwykłą dobrą praktykę rolniczą. W konsekwencji powyższych ustaleń Dyrektor ARiMR uznał, że organ I instancji prawidłowo odmówił spółce przyznania płatności ONW w oparciu o § 2 ust. 1 rozporządzenia ONW w związku z art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006. P. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację i wystąpił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu jest kwestia zgodności z prawem decyzji organów ARiMR w sprawie odmowy przyznania płatności ONW na rok 2009. Odmowa przyznania wnioskowanej płatności nastąpiła wskutek dokonanych przez organy ustaleń, że spółka nie była posiadaczem gruntów o płatność, zadeklarowanych do płatności oraz w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia – uczestniczyła wraz z innymi powiązanymi podmiotami w stworzeniu sztucznych warunków, wymaganych do otrzymania płatności ONW, dla ominięcia przewidzianych tam limitów obszarowych wpływających na wysokość dopłat. Powyższe, zdaniem organów, stanowiło w oparciu o § 2 pkt 2 rozporządzenia ONW podstawę do odmowy przyznania wnioskowanej płatności. Przepisy o płatnościach ONW nie zawierają definicji posiadania, tym samym należy posiłkować się rozumieniem tego pojęcia na gruncie przepisów prawa cywilnego (w szczególności art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, Dz. U. z 2014 r., poz. 121), przy zastrzeżeniu, że posiadanie w ujęciu cywilistycznym nie stanowi wystarczającej przesłanki do ubiegania się o płatności obszarowe. Wykazanie po stronie występującego o płatności beneficjenta braku posiadania gruntu, do którego dopłaty mają być dokonane, stanowi wystarczającą przesłankę do odmowy płatności. Dopiero gdy nie można wykluczyć posiadania, należy przejść do oceny, czy nie zachodzą inne przesłanki odmowy płatności, takie jak sztuczne tworzenie warunków do przyznania płatności, o jakich mowa w art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006. Zgodnie z tym przepisem, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Rozporządzenie nie definiuje pojęcia "sztucznych" warunków, ale kwestia wykładni tego pojęcia była przedmiotem rozważań TSUE we wskazanym przez skarżącego wyroku z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12. Wyrok ten dotyczy wprawdzie wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r., które zastąpiło rozporządzenie nr 1975/2006, jednak treści obu przepisów są tożsame. Rozporządzenia te obejmują przepisy wykonawcze do rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW, Dz.U. L 277, s.1). To tworzenie sztucznych warunków nie jest prawnie zdefiniowane, ale jego interpretacji podjął się Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w wyroku z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12, z którego wynika, że przesłanki stosowania artykułu 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 wymagają istnienia elementu obiektywnego i subiektywnego. Pogląd wyrażony w tym wyroku Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę w pełni zaakceptował i stwierdził, że ma on do realiów tej sprawy zastosowanie jako zdefiniowanie "sztucznych warunków". W ocenie Sądu, organy ARiMR dopuściły się w niniejszej sprawie naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje koniecznością uchylenia ich decyzji. Aby bowiem prawidłowo zastosować wobec spółki ww. przepis, organy winny w sposób staranny, wyczerpujący i przekonywujący wykazać, że w jej przypadku nie występowało posiadanie gospodarstwa rolnego lub miało miejsce sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności. Powyższego zabrakło jednak w czynnościach organu podejmowanych w niniejszej sprawie. Argumenty, podnoszone przez organy obu instancji, które ich zdaniem przemawiają za ustaleniem braku posiadania przez spółkę gruntów rolnych lub uczestniczenia przez nią w stworzeniu sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia, nie znajdują wystarczającego oparcia w materiale dowodowym przedstawionym Sądowi. Sąd zauważył, że jedyne źródło ustaleń organów to dane i informacje zawarte w ZSZiK. Organy powołują się na dane, które są im znane niejako z urzędu, poprzez możliwość skorzystania z ww. systemu informatycznego. Zdaniem Sądu, fakt, że system ten jest prawnie zatwierdzony i dopuszczalny, nie oznacza jeszcze, że organy wydając swoje decyzje mogą jedynie poprzestać na danych, jakie znajdują się w przedmiotowym systemie, nie rozpatrując innego materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy. Aby organ mógł powoływać się na dane z ZSZiK, winny one znaleźć przede wszystkim stosowne odzwierciedlenie w aktach kontrolowanej przez Sąd sprawy administracyjnej. Innymi słowy, każde ustalenie organu wynikające z przedmiotowego systemu winno wynikać z dokumentów, które znajdują się w tych aktach. Dopiero bowiem wówczas twierdzenia organów nie będą gołosłowne, a ich decyzje można uznać będzie za przekonywujące, zgodnie z art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania) i art. 107 § 3 k.p.a. (uzasadnienie decyzji). Powyższe jest o tyle istotne w niniejszej sprawie, że skarżący w toku postępowania przed organami administracji w pismach z dnia: 31 stycznia 2014 r. (k.368), 7 marca 2013 r. (k. 496) i 10 czerwca 2013 r. (k. 518), jak również w skardze i piśmie procesowym z dnia 7 listopada 2014 r., zarzuca szereg błędnych ustaleń faktycznych organów, co w świetle przekazanego przez organ odwoławczy materiału dowodowego jest dla Sądu w zasadzie niemożliwe do zweryfikowania na podstawie akt administracyjnych niniejszej sprawy. Organy wprawdzie odniosły się do dowodów złożonych przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego, m.in. protokołu z inspekcji gospodarstwa rolnego na zgodność z zasadami produkcji rolniczej metodami ekologicznymi czy dokumentów na okoliczność wykonywania na rzecz spółki prac rolnych na deklarowanych gruntach, jednak dokonały tego przez pryzmat danych z systemu informatycznego ZSZiK. Jednocześnie odmówiły przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez skarżącego w ww. pismach, nie chcąc przewlekać postępowania. Sąd stwierdził, że organy obu instancji nie przeprowadziły szczegółowego postępowania, mającego na celu wykazanie, czy spółka posiadała przedmiotowe gospodarstwo, ewentualnie czy uczestniczyła w stworzeniu sztucznych warunków do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu, o czym mowa w art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006. Zdaniem Sądu, to organy ARiMR winny udowodnić, że zamiarem danego podmiotu (beneficjenta) jest stworzenie "sztucznych warunków", ponieważ to na organach, jako tych, które chcą wywieść odpowiednie skutki prawne powstałe wskutek takiej sytuacji, ciąży obowiązek poszukiwania dowodów. Ustalenia takie winny zaś sposób nie budzący żadnych wątpliwości wynikać ze zgromadzonego, a następnie rozpatrzonego przez organy materiału dowodowego, jaki stanowi podstawę rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, organy winny wyjaśnić, czy w 2009 r. spółka prowadziła samodzielnie działalność rolniczą i mogła być uznana za rolnika w rozumieniu § 2 rozporządzenia ONW, z uwzględnieniem działań i roli wszystkich wspólników spółki. W tym zakresie nie poczyniły wystarczających ustaleń, bowiem nie przeprowadziły dowodów wskazanych przez skarżącego w pismach z dnia 31 stycznia 2014 r., 7 marca 2013 r. i 10 czerwca 2013 r. Z góry uznały, że zeznania świadków, wskazanych w pismach skarżącego, będą niewiarygodne w związku ze wskazywanymi przez organy zależnościami służbowo-rodzinnymi z P. M. Taka arbitralna ocena materiału dowodowego nie może znaleźć aprobaty Sądu. Organy ARiMR nie rozpatrzyły więc w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego, czym uchybiły art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Organy nie wyjaśniły również w przekonywujący sposób, dlaczego za niewiarygodne uznały przedstawione przez spółkę w toku postępowania dokumenty mające przemawiać za prowadzeniem przez nią samodzielnej działalności rolniczej. Okoliczność, że spółka zlecała wykonywanie usług rolniczych innej firmie, której przedstawicielem był P. M. nie jest sama w sobie wystarczająca do uznania, że spółka nie prowadzi samodzielnie działalności rolniczej. Organy winny w sposób nie budzący żadnych wątpliwości wyjaśnić, czy spółka efektywnie i rzeczywiście korzystała z gruntów, za użytkowanie których wnioskowała o przyznanie płatności. Argumentem za stworzeniem "sztucznych warunków" nie może też być okoliczność podnoszona przez organy, że P. M. oraz jego była żona R. M. jako małżeństwo posiadali dwa odrębne numery w ewidencji producentów, nadane im jako osobom fizycznym. Za przedwczesne, w sytuacji stwierdzenia uchybień procesowych organów, uznać należy odnoszenie się przez Sąd do naruszeń dotyczących przepisów prawa materialnego. Organy, ponownie rozpoznając sprawę, powinny mieć jednak na uwadze, że ewentualny zarzut tworzenia sztucznych warunków, o jakich mowa w art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006, powinien być rozpatrywany z odpowiednim uwzględnieniem powołanego wyroku TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12. Stwierdzenie tworzenia sztucznych warunków powinno być uzasadnione istnieniem elementów obiektywnych i subiektywnych po stronie beneficjenta. Obiektywne okoliczności danego przypadku to takie, które pozwalają na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez dany system wsparcia (odnoszący się do płatności ONW). Element subiektywny zaś to wykazanie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności ONW, ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. złożył skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skargą kasacyjną Dyrektor ARiMR w W. zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania: - art. 145 § 1 p.p.s.a. pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez bezzasadne uwzględnienie skargi, mimo iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do takiego rozstrzygnięcia; - art. 80 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że organy ARiMR wydając zaskarżone decyzje nie oceniły stanu faktycznego na podstawie całości zgromadzonego materiału dowodowego, podczas gdy z treści uzasadnień decyzji organów ARiMR wynika, iż rozważona i oceniona została całość posiadanego materiału dowodowego; - art. 78 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż organ pominął wniosek o przesłuchanie świadków, podczas gdy okoliczność na które mieli być powołani świadkowie zostały udowodnione innymi środkami dowodowymi; - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym tj. uznaniu, że organ administracji naruszył przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do takiego wniosku; art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich poprzez jego błędną interpretację i rezultacie uznania, że organ nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący rozpatrzyć całości materiału dowodowego. II. naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 4 ust.8 rozporządzenia Komisji (UE) NR 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. L 25 z 28.1.2011, str. 8) poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy analiza akt sprawy prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż w przedmiotowej sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celem wsparcia PRO W, - art. 2 lit. a, b i c rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U.UE.L.2009.30.16) poprzez jego niezastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że skarżąca prowadziła odrębne gospodarstwo rolne i należy ją traktować, jako odrębnego rolnika, podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z jednym rolnikiem i jednym gospodarstwem, gdyż ta sama osoba bądź grupa osób zarządzała po szczególnym jednostkami produkcyjnymi (w tym skarżąca była jedna z takich jednostek), które aplikowały o uzyskanie wsparcia bezpośredniego; - § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa I Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że wnioskodawca spełnił warunek posiadania działek rolnych lub ich części nie przekraczających łącznie powierzchni 300 ha. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, mimo że nie wszystkie jej zarzuty są uzasadnione. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpią - jak w tej sprawie - przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania, czy wyrok ten uchybia przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej w ramach podstaw z art. 174 p.p.s.a. Stosownie do ostatniego z powołanych przepisów skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrócenia uwagi wymaga też, że zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Dodatkowego wyjaśnienia wymaga w tym miejscu, że przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.) przepisów, które zdaniem strony naruszył Sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, itd. oraz oznaczeniem aktu prawnego, w którym są zawarte, a także wyjaśnienie na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. postanowienie NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; postanowienie NSA z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; postanowienie NSA z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04; a także wyrok NSA z 25 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 705/12 oraz wyrok NSA z 21 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 2602/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, iż to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Koniecznym jest także przypomnienie pewnych istotnych i oczywistych kwestii. Bez wątpienia skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Sąd kasacyjny nie może doprecyzowywać podstaw kasacyjnych ani domyślać się intencji strony co do zamiaru postawienia konkretnych zarzutów. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania, przy czym w pierwszej kolejności należy to czynić pod kątem prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych, które wyznaczają przepisy prawa materialnego mające w sprawie zastosowanie. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji uchylił zaskarżone decyzje z powodów procesowych - niewyjaśnienia przez organ istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, pozwalających zasadnie przyjąć, że po pierwsze beneficjent - spółka cywilna A. nie spełniała warunków uzyskania płatności rolnośrodowiskowych określonych w § 2 rozporządzenia MRiRW z 26 lutego 2009 r. dotyczącego płatności rolnośrodowiskowych, ponieważ w istocie nie posiadała nieruchomości rolnych zgłoszonych do dopłat. Po drugie – spółka cywilna A. sztucznie stworzyła warunki do uzyskania płatności, naruszając w ten sposób art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006r. Zdaniem Sądu I instancji, niewyjaśnienie przez organy tych okoliczności faktycznych wiąże się z tym, że jedynym źródłem ustaleń organów były dane i informacje zawarte w Zintegrowanym Systemie Zarządzenia i Kontroli. Sąd uznał, że nie można było poprzestać jedynie na tym źródle informacji. Należało rozpatrzyć inny jeszcze materiał dowodowy. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela w pełni tej oceny Sądu I instancji co do sposobu wywiązania się organów z ich obowiązków w zakresie postępowania dowodowego. Trzeba przede wszystkim podkreślić, że Sąd I instancji zakwestionował ilość materiału dowodowego zebranego w sprawie (zdaniem Sądu oparto się jedynie na ZSZiK), nie poddał natomiast w wątpliwość jego wiarygodności. Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich zawiera szczególną, w stosunku do k.p.a. regulację dotyczącą prowadzenia przez organ postępowania dowodowego, ograniczającą obowiązki organu w tym zakresie. Przepis art. 21 ust. 1 tej ustawy stanowi, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Według art. 21 ust. 2 w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Poza tym strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 21 ust. 3 ustawy). W świetle tej regulacji na organie nie ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc organ nie jest obowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy. Jest jedynie obowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ciężar dowodu co do faktów, z których strona wywodzi skutki prawne, spoczywa na stronie. Ponadto w postępowaniu o przyznanie płatności jedynie na żądanie strony zapewnia się jej czynny udział w postępowaniu. W tym postępowaniu nie stosuje się art. 81 k.p.a., co oznacza, że można oprzeć rozstrzygnięcie na dowodach, co do których strona się nie wypowiedziała. W świetle tych przepisów, w razie wątpliwości co do okoliczności faktycznych mających uzasadnić przyznanie płatności organ prowadzący postępowanie jest jedynie obowiązany do żądania od strony dodatkowych wyjaśnień i dowodów. Jego rola ogranicza się bowiem do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Dlatego nie można w pełni zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że organy powinny w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśnić, czy spółka samodzielnie prowadziła działalność rolniczą, efektywnie i rzeczywiście korzystała z gruntów objętych wnioskiem o przyznanie płatności. Zdaniem Sądu w tym celu organy winny ustalić, czy spółka użytkowała rolniczo wskazane przez siebie działki na własne ryzyko i rachunek, czy miała również pełna swobodę w podejmowaniu decyzji o jakie konkretne dotacje ze środków unijnych występować. Organy powinny również wyjaśnić, czy spółka rzeczywiście składała sprawozdania finansowe, które mogłyby to potwierdzić. Jeżeli zalecenia Sądu kierowane do organów miałyby oznaczać, że organy powinny aktywnie gromadzić dowody służące takim ustaleniom i wyjaśnieniom, to zalecenia niewątpliwie wykraczałyby poza zakres obowiązków organu określonych w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy. Z uzasadnień decyzji organów obu instancji wynika natomiast, że w toku postępowania zwracano się do spółki A. z wezwaniem do złożenia wyjaśnień mogących potwierdzić, że spółka prowadzi produkcję płodów rolnych jako odrębny podmiot. W ocenie organów wśród dostarczonych dowodów i dokumentów nie było jednak takich, które potwierdzałyby samodzielne zarządzanie gospodarstwem spółki i samodzielność techniczną i ekonomiczną tego gospodarstwa. Sąd I instancji zarzucił również organom, że ich ustalenia zostały oparte na jedynym źródle – Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli, który nie został dołączony do akt sprawy w postaci dokumentu. Dlatego twierdzenia organów wynikające z tego Zintegrowanego Systemu, nie poparte stosownym dokumentem znajdującym się w aktach sprawy należy według Sądu uznać za dowolne i arbitralne, więc naruszające art. 80 k.p.a. (zasadę swobodnej oceny dowodów). Trzeba w związku z tym stwierdzić, że zarzuty Sądu co tego, że podstawą poczynionych przez organy ustaleń faktycznych był jedynie Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli są oczywiście bezpodstawne. W uzasadnieniach decyzji organów obu instancji są wymienione inne jeszcze dokumenty, które organy oceniły jako dowody w sprawie. Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli ma natomiast umocowanie w ustawie z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2015 r., poz. 807). Ustawa powierza utworzenie i prowadzenie tego Systemu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (art. 2), a więc podmiotowi, którego dokument sporządzony w przypisanej formie ma moc dokumentu urzędowego (art. 76 § 2 k.p.a.). System (ewidencję) prowadzi się w formie elektronicznej (art. 6 ustawy). Walor dokumentu urzędowego ma zatem ZSZiK funkcjonujący w postaci elektronicznej. W świetle tych przepisów nie jest uzasadnione stwierdzenie Sądu I instancji, że dopóki Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli nie zostanie dołączony do akt sprawy w postaci dokumentu, ustalenia dokonane na jego podstawie należy uznać za dowolne i arbitralne. Trzeba przypomnieć, że zarówno spółka A., jak i Sąd I instancji nie zakwestionowali żadnej konkretnej informacji, pochodzącej z tego Systemu, wykorzystanej w zaskarżonych decyzjach. W podsumowaniu tej części rozważań Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela krytycznego stanowiska Sądu I instancji co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego na okoliczności dotyczące posiadania przez spółkę działek rolnych, w stosunku do których złożono wniosek o płatności. Uważa natomiast, że nie wszystkie ustalenia organów, poczynione na podstawie tych dowodów są prawidłowe. Ma rację Sąd I instancji stwierdzając, że organy nie wyjaśniły w sposób przekonywujący, dlaczego uznały za niewiarygodne przedstawione przez skarżącą w toku postępowania dokumenty mające przemawiać za prowadzeniem przez nią samodzielnej działalności rolniczej (czyli posiadania działek rolnych, zgłoszonych do płatności). Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że okoliczność, że spółka cywilna powiązana z P. M. zlecała wykonywanie usług rolniczych innej firmie, której przedstawicielem był P. M. nie jest sama w sobie wystarczająca do uznania, że ta spółka nie prowadzi samodzielnej działalności rolniczej, nie jest w posiadaniu nieruchomości rolnych zgłoszonych do dopłat. Również powiązania personalne i własnościowe pomiędzy odrębnymi pod względem prawnym podmiotami prawa zajmującymi się działalnością rolniczą nie dają podstawy do przyjęcia, że faktycznie te podmioty nie są od siebie niezależne w swej działalności. Nie prowadzą samodzielnie (we własnym imieniu) gospodarstwa rolnego, nie posiadają nieruchomości rolnych zgłoszonych do dopłat. Faktycznym posiadaczem jest zaś osoba wiążąca te podmioty ze sobą. Poza ujawnieniem tych zależności nie wykazano bowiem dostatecznie, że ta sama osoba, występująca w tym podmiotach (spółkach) w różnych rolach: wspólnika, prezesa zarządu lub prokurenta albo przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą, faktycznie zarządza każdym z nich. W szczególności nie wykazano, że czyni to dla siebie, na swoją rzecz, a nie w ramach pełnionych w tych spółkach funkcji (prezesa, prokurenta, pełnomocnika), na rzecz tych podmiotów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podane w zaskarżonych decyzjach informacje pochodzące ze Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli, niebudzące wątpliwości co do ich treści, nie kwestionowane przez stronę skarżącą i przez Sąd I instancji, dotyczące powiązań personalnych, majątkowych i funkcjonalnych pomiędzy spółką A. a innymi podmiotami, stanowią natomiast istotne wskazanie, że zachodzi nadużycie prawa, polegające na stworzeniu sztucznych warunków do uzyskania płatności w rozumieniu art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji nr 1975/2006. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji co do tego, że zarzut uczestniczenia przez spółkę A. w stworzeniu sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia nie znajduje wystarczającego oparcia w materialne dowodowym przedstawionym Sądowi. Sąd I instancji powinien merytorycznie skontrolować ustalenia organów w tym zakresie, konfrontując je z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Powinien rozważyć i ocenić wszystkie zachodzące między spółkami powiązania, w szczególności personalne i kapitałowe, w świetle wytycznych, jakie zawiera wyrok TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C – 434/12. Sąd I instancji powinien odpowiedzieć na pytania: po pierwsze - czy stworzenie przez osoby powiązane rodzinnie i kapitałowo wielu spółek aplikujących o płatności tego samego rodzaju do deklarowanych przez nie nieruchomości rolnych o obszarach kwalifikujących je w przedziałach o wysokich stawkach płatności, w systemie stawek degresywnych, a nawet zerowych po przekroczeniu określonej powierzchni gospodarstwa, nie świadczy o wykreowaniu obiektywnych okoliczności, uniemożliwiających realizację celu regulacji prawnych, przewidujących te płatności. Odczytanie tych celów powinno uwzględniać również przepisy prawa krajowego. W przypadku płatności rolnośrodowiskowej przepisy rozporządzenia MRiRW z 26 lutego 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013, które ustalają zasadę : mniejsza łączna powierzchnia działek deklarowanych do płatności – wyższa stawka płatności (§ 14 ust. 1). Po drugie wreszcie – czy istniejące wielorakie więzi pomiędzy kilkudziesięcioma podmiotami ubiegającymi się o takie same płatności, przejawiające się również np. w zbieżności ich adresów, istnieniu wspólnego dla wielu z nich konta bankowego, a także w "wymianie" miedzy nimi działek zgłaszanych do płatności, nie świadczą o koordynacji tych działań podejmowanych w ramach powiązanych ze sobą podmiotów, ich zmowie w dążeniu do uzyskania korzyści wynikających z obejścia kwotowych i obszarowych ograniczeń dopłat wskutek zadeklarowania do dopłat wielu podzielonych gospodarstw o mniejszej powierzchni. Z okoliczności sprawy nie wynika bowiem, aby istniały jakieś inne racjonalne powody przemawiające za tworzeniem przez wąską grupę osób powiązanych ze sobą rodzinnie tak dużej liczby spółek prowadzących działalność gospodarczą tego samego rodzaju i ubiegających się o takie same płatności. Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w zakresie, w jakim Sąd niewłaściwie ocenił ustalenia faktyczne organów co do stworzenia, z udziałem spółki A., sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celem wsparcia Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich. Odnosząc się do zarzutów naruszenia - wskazanych w pkt II petitum skargi kasacyjnej - przepisów prawa materialnego należy przypomnieć, że do ich oceny może dojść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec uznania zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przez WSA przepisów postępowania, za uzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonał oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego jako przedwczesnych. W pierwszej kolejności potrzebna jest bowiem szczegółowa ocena Sądu I instancji ustaleń faktycznych i dokonanie wnikliwych rozważań prawnych dotyczących przedstawionych wyżej zagadnień prawnych występujących w rozpoznawanej sprawie. Dodać też należy, że autor skargi kasacyjnej całkowicie nietrafnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. WSA nie zastosował tego przepisu, choć odwoływał się do niego w uzasadnieniu, wskazując na jego właściwą wykładnie zawartą w wyroku TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł stosownie do art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielanej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).