I SAB/Wa 514/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: WSA Dariusz Pirogowicz WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2014 r. sprawy ze skargi M. G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku z dnia 25 lutego 2011 r. o przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ulicy [...], ozn. hip. [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta W. na rzecz skarżącej M. G. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. G., reprezentowana przez pełnomocnika adwokata M. B., złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. w sprawie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...]. Skarżąca podniosła , iż organ wielokrotnie przekraczał wyznaczane przez siebie terminy do zakończenia sprawy i mimo upływu ponad trzech lat od złożenia wniosku, postępowanie nie zostało zakończone. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że gromadził materiał dowodowy niezbędny do wydania rozstrzygnięcia. Wskazał, że skarżąca była informowana o przewidywanych terminach rozpatrzenia sprawy jak również przekazano jej informację o przyczynach niemożności rozpoznania sprawy w terminie ustawowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało uznać za uzasadnioną, co skutkowało wydaniem przez Sąd wyroku zobowiązującego organ do wydania orzeczenia w określonym terminie. Stan faktyczny sprawy jest między stronami niesporny. Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012, poz. 270 dalej ppsa) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na bezczynność wyczerpaniem środków odwoławczych w rozumieniu cytowanego przepisu jest wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 kpa. Zażalenie takie strona złożyła do Wojewody [...]. Sytuacja taka świadczy o wyczerpaniu środka odwoławczego, co upoważnia Sąd do uznania skargi za dopuszczalną. Przedmiotem oceny Sądu jest skarga na przewlekłość postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za tzw. nieruchomość [...]. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie istotne znaczenie ma data, od której zaczęły obowiązywać przepisy w przedmiocie przewlekłości postępowania i możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego. I tak, od 11 kwietnia 2011 r. można mówić o przewlekłości postępowania, od 15 maja 2011 r. można orzekać, czy przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a od 12 lipca 2011 r. sąd może orzekać na wniosek lub z urzędu o wymierzeniu grzywny. W aktualnym stanie prawnym, przepis art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność (przewlekłość) miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzeniu grzywny. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania została wyodrębniona z dotychczasowego pojęcia bezczynności w celu rozszerzenia ochrony prawnej stron przed naruszaniem przez organy terminowego załatwiania spraw. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się na konieczność rozdzielenia znaczeniowego pojęć "bezczynność" i "przewlekłość". Przyjmuje się, że z bezczynnością mamy do czynienia gdy w prawnie ustalonym terminie organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności przez co nie dochodzi do zakończenia sprawy tj.: wydania decyzji lub postanowienia, względnie podjęcia aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Natomiast przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, a podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 kpa ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; wyrok NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13; wyrok NSA z 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/1). Zatem, bezczynność organu to niewydawanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Wobec czego organ prowadzi postępowanie przewlekle gdy działania organu są opieszałe, niesprawne i nieskuteczne, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużenie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1181/13). Przedstawione uwagi prowadzą do wniosku, że zakres badania przez Sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie oraz wyjaśnienia, jakie terminy określa ustawodawca do załatwiania spraw określonego rodzaju. Przy czym - to do Sądu należy określenie, czy w sprawie wystąpiła bezczynność czy też przewlekłość postępowania. Dlatego rozpoznając taką skargę Sąd dopiero w dacie wyrokowania rozstrzyga o tym, czy w sprawie zaistniał stan "bezczynności" lub "przewlekłości" i orzeka odpowiednio o zastosowaniu środków przewidzianych w art. 149 p.p.s.a. bądź skargę oddala. Wobec powyższych rozważań prawnych z uwzględnieniem daty wejścia w życie przepisów dotyczących skargi na przewlekłe postępowanie, Sąd objął kontrolą przebieg postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania od dnia 11 kwietnia 2011 r. Jest to data graniczna. Opieszałość organu przed tym dniem nie polega kontroli sądu administracyjnego w zakresie przewlekłości postępowania. Sąd badając przewlekłość postępowania kontroluje czynności podejmowane przez organy, ich terminowość w zakresie przepisów wynikających z art. 35 - 36 k.p.a.. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że złożony przez H. P. w dniu [...] lutego 2011 r. wniosek o przyznanie odszkodowania, do dnia wydania niniejszego rozstrzygnięcia nie został przez organ rozpoznany. Wprawdzie organ w tym czasie prowadził postępowanie wyjaśniające, mające na celu załatwienie sprawy, jednakże mimo upływu 3 lat od jego zainicjowania, postępowania tego nie zakończył wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia. Zaś o przyczynach niedotrzymania terminu rozpoznania sprawy oraz o wyznaczeniu nowego terminu zakończenia postępowania poinformował on stronę pismami z dnia 23 kwietnia 2013 r. , 9 września 2013 r. 10 lutego 2014 r. oraz 19 września 2014 r. Ponadto w kilkumiesięcznych odstępach czasu gromadził niezbędny materiał dowodowy ( dokumenty z Wydziału Architektury i Budownictwa , dokumenty z Archiwum Państwowego, Dokumenty z Archiwum Biura Administracyjno- Gospodarczego Urzędu W. ). W tym stanie rzeczy zarzut przewlekłości organu przy rozpoznawaniu wniosku strony, o przyznanie odszkodowania za utraconą nieruchomość położoną przy ul. [...] w W. , uznać należało za w pełni uzasadniony, co skutkować musiało wyznaczeniem organowi dwumiesięcznego terminu do załatwienia sprawy. Oceniając charakter przewlekłości Sąd uznał, że nie można jej przypisać cechy rażącego naruszenia prawa. Ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bowiem bezczynność jest naruszeniem prawa co nie znaczy, że każda nosi cechy rażącego naruszenia prawa Należy mieć na uwadze, że sprawa kontrolowana przez sąd dotyczyła wydania decyzji o przyznanie odszkodowania w trybie art. 215 ugn , gdzie proces wydawania tego orzeczenia jest złożony i zależy od zgromadzenia obszernego i historycznego materiału dowodowego. W przedmiotowej sprawie w trakcie postępowania zaistniała ponadto konieczność ustalania pełnego kręgu stron postępowania oraz jeden z uczestników postępowania zgłaszał zamiar wystąpienia o zmianę postanowienia o stwierdzeniu nabycia po poprzedniej współwłaścicielce przedmiotowej nieruchomości . Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej .