VI SA/Wa 982/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2014 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odwołania od rozstrzygnięcia konkursu na zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, działając na podstawie art. 154 ust. 3 w związku z art. 107 ust. 5 pkt 8 i art. 148 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t. j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), oddalił odwołanie M. Sp. z o.o. z siedzibą w G. od rozstrzygnięcia konkursu ofert w postępowaniu nr [...], dotyczącym programów zdrowotnych w zakresie profilaktyki raka piersi – etap podstawowy, dla obszaru Powiatu [...]. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor [...]OW NFZ wyjaśnił, że w dniu [...] września 2010 r. został ogłoszony konkurs ofert na zawarcie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej na rok 2011 w zakresie profilaktycznych programów zdrowotnych. Oferty należało złożyć do dnia [...] października 2010 r., natomiast ich otwarcie nastąpiło w dniu [...] października 2010 r. Oferta strony nie zawierała braków formalnych, toteż oferent został zaproszony na negocjacje. Wynegocjowane warunki zostały wzięte pod uwagę przy tworzeniu rankingu końcowego. Ranking ten tworzony jest na podstawie sumy punktów za kryteria niecenowe i punktów wynikających z ceny. Komisja dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym, do wyczerpania wartości zamówienia określonej w ogłoszeniu. Strona otrzymała za kryteria cenowe 30,000 pkt, za kryteria niecenowe 53,333 pkt – łącznie 83,333 pkt. W postępowaniu została wybrana oferta do realizacji świadczeń zdrowotnych od dnia [...] stycznia 2011 r. do dnia [...] grudnia 2013 r., która uzyskała za kryteria cenowe 30,000 pkt, za kryteria niecenowe 55,833 pkt – łącznie 85,833 pkt. Oferta strony nie została wybrana, zaś świadczenia w tym zakresie zostały zabezpieczone. Od tego rozstrzygnięcia strona wniosła odwołanie. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] Dyrektor [...]OW NFZ oddalił odwołanie, natomiast na skutek wniesionego od tej decyzji odwołania Prezes NFZ decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy tę decyzję. Strona decyzję Prezesa NFZ uczyniła przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 13 października 2011 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1087/11 uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Dyrektora [...]OW NFZ z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...]. W motywach tego wyroku Sąd wskazał, że w sprawie koniecznym jest przeprowadzenie analizy porównawczej oferty strony w relacji do oferty podmiotu, który konkurs wygrał, i przedstawienie tej analizy w uzasadnieniach obu decyzji co do każdego z kryteriów ocen. Brak takiej analizy świadczy – zdaniem Sądu – o niewykazaniu powodów nieuwzględnienia oferty strony. Następnie, w wykonaniu orzeczenia Sądu, Dyrektor [...]OW NFZ decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] ponownie oddalił odwołanie strony, natomiast wskutek wniesionego przez nią od tej decyzji odwołania Prezes NFZ decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] uchylił ją i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, podnosząc, że Dyrektor [...]OW NFZ nie wykonał prawidłowo wytycznych Sądu. Rozpoznając więc raz jeszcze sprawę, Dyrektor [...]OW NFZ wskazał, że dokonał analizy porównawczej oferty strony w relacji do oferty podmiotu, który konkurs wygrał. W analizie tej uwzględniono wszystkie kryteria oceny obu ofert porównywanych i rezultat tych porównań wskazuje, że oferta strony uzyskała mniejszą liczbę punktów, niż oferta, która wygrała konkurs. Z tego względu – zdaniem Dyrektora [...]OW NFZ – złożone przez stronę odwołanie od wyniku konkursu podlega oddaleniu. Powyższą decyzję Dyrektora [...]OW NFZ z dnia [...]marca 2013 r. nr [...] M. Sp. z o.o. z siedzibą w G.uczyniła przedmiotem odwołania do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, wnosząc o jej uchylenie i ponowne przeprowadzenie postępowania konkursowego. Spółka zarzuciła naruszenie art. 134 ust. 1 i 2 ww. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, wskazując, że NFZ jest zobowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, a także ma obowiązek zapewnienia wszystkim świadczeniodawcom na takich samych zasadach dostępu do informacji i dokumentów związanych z tym postępowaniem. Strona podniosła także zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i wydanie rozstrzygnięcia, którego uzasadnienie nie zawiera podstaw faktycznych i prawnych. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, mając za podstawę art. 154 ust. 6 ww. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w związku z art. 5 ustawy z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 1290) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania. W motywach decyzji Prezes NFZ wyjaśnił, dlaczego dany oferent, udzielając konkretnej odpowiedzi na poszczególne pytania ankietowe, uzyskał taką, a nie inną, liczbę punktów. Z kolei, odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, Prezes NFZ podał, że postępowanie było prowadzone z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji, a organ I instancji zebrał kompletny materiał dowodowy, na podstawie którego dokonał analizy porównawczej ofert, wypełniając tym samym wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2011 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1087/11. Ponadto, Dyrektor [...]OW NFZ udostępnił stronie – w trybie art. 10 § 1 kpa – oferty innych oferentów, z zachowaniem zasady anonimizacji danych podlegających ochronie. Oznacza to – zdaniem Prezesa NFZ – że w sprawie nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które powodowałyby uszczerbek w interesie prawnym strony. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia M. Sp. z o.o. z siedzibą w G. wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 134 i art. 152 ww. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, poprzez uchybienie zasadzie równego traktowania oferentów, a także poprzez uchybienie zasadom i rygorom wynikającym z art. 7, art. 77, art. 107 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zakresie oceny ofert i prowadzenia postępowania odwoławczego, co – w jej ocenie – miało istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. L. Sp. z o.o. z siedzibą w W., będąca uczestnikiem niniejszego postępowania, nie przedstawiła stanowiska procesowego w sprawie. W piśmie procesowym z dnia [...] października 2014 r. M. Sp. z o.o. z siedzibą w G. dodatkowo zarzuciła naruszenie: art. 132 ust. 2 ww. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, poprzez bezpodstawne posługiwanie się w postępowaniu przez Komisję konkursową "Procedurą konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych", nieprzewidzianą w rozdziale VI przedmiotowej ustawy oraz używanie w postępowaniu konkursowym formularzy wydanych bez podstawy prawnej; art. 154 ust. 7 ww. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, poprzez nieprzeprowadzenie ponownego postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji została przez Prezesa NFZ uchylona i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia, a do ponownie przeprowadzanego postępowania stosuje się odpowiednio art. 144 pkt 1 oraz art. 145 tej ustawy. Spółka podniosła, że powyższe uchybienia mają istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2011 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1087/11, mocą którego uchylona została decyzja Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] i decyzja Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], oddalająca po raz pierwszy odwołanie skarżącej Spółki od rozstrzygnięcia konkursu ofert w postępowaniu nr [...], dotyczącym programów zdrowotnych w zakresie profilaktyki raka piersi – etap podstawowy, dla obszaru Powiatu [...]. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że w sprawie koniecznym jest przeprowadzenie analizy porównawczej oferty strony w relacji do oferty podmiotu, który konkurs wygrał, i przedstawienie tej analizy w uzasadnieniach obu decyzji co do każdego z kryteriów ocen. Sąd ten zaznaczył również, że brak takiej analizy świadczy o niewykazaniu powodów nieuwzględnienia oferty strony. Następnie, na skutek ww. orzeczenia WSA w Warszawie, Dyrektor [...]OW NFZ decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] ponownie oddalił odwołanie strony skarżącej, natomiast w wyniku wniesionego przez Spółkę od tej decyzji odwołania, Prezes NFZ decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] uchylił ją i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, podnosząc, że Dyrektor [...]OW NFZ nie wykonał prawidłowo wytycznych, zawartych w ww. wyroku Sądu, czym – w jego ocenie – naruszył art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Z wyrażoną przez Prezesa NFZ oceną, że organ I instancji naruszył wówczas powyższy przepis, należy się zgodzić, wszak w rzeczy samej Dyrektor [...]OW NFZ w decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] nie zastosował się do wytycznych zawartych w wyżej przywołanym wyroku Sądu. Zgodnie z art. 153 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie (por. S. Hanausek [w:] System prawa procesowego cywilnego, t. 3, Zaskarżanie orzeczeń sądowych, red. W. Siedlecki, Ossolineum 1986, s. 318). Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność), zostało uznane za błędne. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. S. Hanausek, tamże, s. 319). Uregulowanie zawarte w art. 153 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2013 r. o sygn. akt II OSK 1865/11, publ. LEX nr 1293568). Co więcej, z art. 170 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia (art. 171 tej ustawy). W rozpoznawanej sprawie poddane kontroli Sądu decyzje organów NFZ stanowią zatem następstwo podjętych już wcześniej rozstrzygnięć, a zwłaszcza prawomocnego wyroku WSA w Warszawie, w którym zawarto wiążącą ocenę co do dalszego kierunku procedowania w sprawie. Tak więc wytyczne wynikające z tej oceny były dla orzekających w sprawie organów NFZ wiążące, jak i wiążące są dla orzekającego w niniejszej sprawie Sądu. Po uchyleniu decyzji przez Prezesa NFZ i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, Dyrektor [...]OW NFZ nadal pozostawał związany wytycznymi Sądu. Oznacza to, że nie mógł on odstąpić od wskazań, jakie zostały poczynione przez WSA w Warszawie, a zatem nie mógł ponownie przeprowadzać postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a jedynie – w świetle wytycznych Sądu – zobowiązany był do przeprowadzenia analizy porównawczej oferty strony skarżącej w relacji do oferty podmiotu, który konkurs wygrał, i tego rodzaju analiza w odniesieniu do każdego z kryteriów ocen miała zostać zamieszczona w uzasadnieniach obu decyzji. Celem wytycznych Sądu było zatem wykazanie przez organ powodów nieuwzględnienia oferty strony. Trzeba przy tym zaznaczyć, że WSA w Warszawie w ww. wyroku nie zakwestionował kryteriów oceny ofert ani zasad przeprowadzania konkursu i używanych w nim formularzy, lecz zdecydował o konieczności wykazania w motywach decyzji, że oferta strony skarżącej była słabsza, niż oferta podmiotu, który wygrał konkurs, i została oceniona niżej. Organy NFZ były zatem związane wiążącą oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku Sądu, korzystającym z powagi rzeczy osądzonej. W tym też kontekście rozpoznający niniejszą sprawę Sąd zobowiązany był ocenić podjęte w niej decyzje. Zdaniem Sądu, Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w decyzji z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] wykonał wytyczne wynikające z prawomocnego orzeczenia Sądu, bowiem dokonał analizy porównawczej oferty strony w relacji do oferty podmiotu, który wygrał konkurs, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji. W analizie tej uwzględniono wszystkie kryteria oceny obu ofert porównywanych i rezultat tych porównań wskazuje, że oferta strony uzyskała mniejszą liczbę punktów, niż oferta, która wygrała konkurs. Również Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia w swej decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] wyjaśnił, dlaczego dany oferent, udzielając konkretnej odpowiedzi na poszczególne pytania ankietowe, uzyskał taką, a nie inną, liczbę punktów. Organ w decyzji wydawanej na skutek odwołania zobowiązany był do zindywidualizowanego odniesienia się do poszczególnych elementów ofert, co zostało w motywach rozstrzygnięcia uczynione. Tym samym wykonane zostały wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2011 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1087/11. Prezes NFZ w treści uzasadnienia decyzji odniósł się również do zarzutów strony skarżącej stawianych w odwołaniu. Nie można zatem skutecznie postawić organom NFZ zarzutu naruszenia art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), który to zarzut był głównym motywem uwzględnienia wówczas skargi przez Sąd. Porównanie ofert w toku przedmiotowego postępowania konkursowego nastąpiło zgodnie z art. 148 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t. j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) i obejmowało ciągłość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń oraz cenę. W świetle tych kryteriów, uzyskana przez skarżącą Spółkę punktacja, choć nieznacznie, ale okazała się słabsza. Skarżąca Spółka za kryteria cenowe uzyskała 30,000 pkt, a więc taką samą ilość punktów, jak porównywana oferta, natomiast za kryteria niecenowe strona skarżąca otrzymała 53,333 pkt, co łącznie daje 83,333 pkt. Z kolei podmiot, który wygrał konkurs, za kryteria niecenowe uzyskał 55,833 pkt, co łącznie daje 85,833 pkt. Oznacza to, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które powodowałyby uszczerbek w interesie prawnym strony. W takim stanie rzeczy, wydane w sprawie decyzje należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione, mające jedynie charakter polemiczny. Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa materialnego i procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy i skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Z tych względów, uznając skargę za nieuzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosując art. 151 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.