II SA/Rz 1217/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Z. P. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Nr [...] znak: [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11 ust. 1 oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.- zwana dalej "ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r.") oraz art. 104 § 1 i 2 K.p.a., zezwolił Burmistrzowi [...] na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "Budowa małej obwodnicy [...] – droga gminna klasy "G" usprawniającej ruch w zabytkowej części miasta oraz zabezpieczającej dojazd do stref rekreacyjnych i przemysłowych pomiędzy ul. [...] i ul. [...] długości ok. 1,7 km wraz z oświetleniem drogowym, odcinek od km 0+008,93 do km 1+622,57 wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi na szczegółowo wymienionych działkach położonych w jednostce ewidencyjnej 181904_4 [...], obręb ewidencyjny 0001-[...]". Decyzją tą zatwierdzono równocześnie projekt budowlany oraz podział wymienionych w decyzji nieruchomości. W dniu [...] marca 2012 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynęło pismo Z. P. z dnia [...] marca 2012 r. zatytułowane: "zażalenie na decyzję Starosty [...] z dnia [...].03.2012 r. w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji tzw. małej obwodnicy [...]". W piśmie tym wskazał, że zostało złożone imieniem własnym oraz podpisanych pod jego treścią innych osób – mieszkańców [....]. Pismem z dnia [...] maja 2012 r. Wojewoda wezwał Z. P. do wyjaśnienia, czy działa on jako pełnomocnik osób "popierających zażalenie", a jeśli tak to do nadesłania stosownego pełnomocnictwa. W odpowiedzi Z. P. podał, że zażalenie złożone zostało tak przez niego, jak też przez wszystkie podpisane pod jego treścią osoby, dołączając jednocześnie pisemne oświadczenie grupy osób, których zamiarem jest, by pismo datowane [...] marca 2012 r. uznane zostało jako ich zażalenie na decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2012 r. Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania złożonego przez Z. P., M. C., H. D., R. D., J. E., T. F., C. G., J. G., W. G., H. G., A. H., Ł. K., M. L., W. L., J. M., B. M., M. N., R. P., H. P., M. S., M. S., K. S., A. S., J. S., A. S., L. S., S. T., C. W., J. Z., F. B., P. P., D. P. i E. P. W ocenie organu odwoławczego, odwołanie to złożone zostało przedwcześnie. Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia. W okolicznościach sprawy zastosowanie znajduje art. 49 K.p.a. przewidujący możliwość zawiadamiania stron o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. W tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Wojewoda podniósł, że tego rodzaju szczególnym przepisem jest art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., zgodnie z którym wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin, a także w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Zawiadomienie, o którym mowa w tym przepisie ma walor jedynie informacyjny. Wojewoda wskazał, że ze znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, że o wydaniu kwestionowanej decyzji Starosta [...] zawiadomił strony postępowania (poza wnioskodawcą) w trybie obwieszczenia poprzez: wywieszenie na tablicy ogłoszeń w Starostwie Powiatowym w [...] w dniach 20.03-13.04.2012 r.; wywieszenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w [...] w dniach 20.03-13.04.2012 r.; zamieszczenie na stronie internetowej Urzędu Miejskiego w [...] w dniach 21.03-13.04.2012 r.; opublikowanie w prasie lokalnej – w dzienniku "[...]" w dniu 20 marca 2012 r. Zdaniem Wojewody skoro pierwsze publiczne ogłoszenie decyzji nastąpiło w dniu 20 marca 2012 r., to domniemane doręczenie decyzji stronom postępowania nastąpiło w dniu 3 kwietnia 2012 r. Tym samym termin do wniesienia odwołania rozpoczął swój bieg dnia 4 kwietnia 2012 r. Odwołanie zostało natomiast złożone w dniu 30 marca 2012 r. bezpośrednio w Starostwie Powiatowym w [...] a zatem przedwcześnie. Organ zaznaczył, że tak w zawiadomieniu o wydaniu decyzji, jak i na obwieszczeniach znajduje się informacja wskazująca, że "pouczenie o przysługujących środkach zaskarżenia zawarte jest w decyzji". Decyzja z kolei poucza, że służy od niej odwołanie do Wojewody za pośrednictwem Starosty [...] w terminie 14 dni od dnia doręczenia. Wskazuje jednocześnie, że doręczenie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia. Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższe postanowienie złożył Z. P. oraz odrębnie wspólną skargę złożyli: J. S., L. S., C. W., M. W., T. F., M. L., J. L., J. L., J. W., J. G., M. G., C. G., W. G., M. K., R. K., Z. B., Z. B., A. S., E. P., D. P., P. P., I. M., K. S., R. K., A. S., A. H., Z. H., J. M., Z. M., J. E., Z. E., L. N., M. N., T. N., Ł. S., S. S., F. B., E. B., M. C., Z. W., H. W., J. D., G. D., S. D., J. D., K. D., H. G., M. G., M. S., M. S., R. G., J. Z., S. T., H. P., B. M., A. L., M. L. i W. L. Skarżący wskazali, że części z nich doręczono zawiadomienie o wydaniu decyzji z dnia [...] marca 2012 r. i w terminie 14 dni, licząc od jego otrzymania tego zawiadomienia, złożyli odwołanie. Ponieważ decyzja została publicznie ogłoszona w dniu 20 marca 2012 r., to w dacie składania odwołania (30 marca 2012 r.) funkcjonowała już w obrocie prawnym, organ zaś błędnie interpretuje art. 49 K.p.a. Wskazali, że celem tego przepisu jest ochrona strony tzn. pozostawienie jej czasu na zapoznanie się z treścią decyzji. Intencją ustawodawcy nie było zaś blokowanie możliwości skarżenia decyzji. Zarzucono także, że organ drugiej instancji celowo odczekał na upływ terminu na zakwestionowanie przedmiotowej decyzji Starosty i dopiero wówczas wezwał jednego ze skarżących do wyjaśnienia, czy jest pełnomocnikiem pozostałych stron. Dodatkowo Z. P. podniósł, że we wcześniej prowadzonym postępowaniu złożył odwołanie w terminie 14 dni, liczonym od daty doręczenia mu zawiadomienia o wydaniu tej decyzji i wówczas organ nie zakwestionował terminowości wniesionego środka. Wskazując na powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie skarżonego postanowienia, uznanie odwołania za złożone z zachowaniem terminu i jego merytoryczne rozpoznanie, a z ostrożności procesowej o przywrócenie terminu do wniesienia tego odwołania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w kwestionowanym postanowieniu. Postanowieniem z dnia 31 października 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 674/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę ww. osób, prócz skargi Z. P. Natomiast wyrokiem z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 674/12 skarga Z. P. została oddalona. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego i wskazując na art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., szczególny do regulacji art. 49 K.p.a., stwierdził, że pierwszy dzień publicznego ogłoszenia jest dniem, od którego rozpoczyna swój bieg czternastodniowy termin wskazany w art. 49 K.p.a., a którego upływ uważa się za dzień dokonania doręczenia. Stwierdzenie powyższe nie może budzić wątpliwości w świetle literalnej wykładni art. 49 K.p.a., który posługuje się w swej treści pojęciem "dzień publicznego ogłoszenia". Chodzi w nim o pierwszy, nie zaś o ostatni dzień takiego ogłoszenia. Sąd uznał, że w okolicznościach sprawy pierwszym dniem publicznego ogłoszenia o treści decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej był 20 marca 2012 r. i to od niego należy liczyć termin 14 dni (art. 49 K.p.a.). Jego upływ uważany jest za dzień doręczenia, od którego z kolei oblicza się czternastodniowy termin na złożenia odwołania (art. 129 § 2 K.p.a.). Doręczenie przedmiotowej decyzji nastąpiło w dniu 3 kwietnia 2012 r. (14 dzień liczony od 20 marca 2012 r.), zatem czternastodniowy termin na złożenie odwołania zaczął biec w dniu 4 kwietnia 2012 r., a upłynął 18 kwietnia 2012 r. W ocenie Sądu zasadnie Wojewoda stwierdził, że odwołanie Z. P. złożone 30 marca 2012 r. jest przedwczesne, a w związku z tym niedopuszczalne. Nadto zarównow zawiadomieniu o wydaniu decyzji, jak i na obwieszczeniach znajduje się informacja, że pouczenie o przysługujących środkach zaskarżenia zawarte jest w tej decyzji. Odnosząc się natomiast do zarzutu, że skarżący odwoływał się wcześniej od poprzedniej decyzji Starosty [...], która następnie uchylona została przez Wojewodę, który wówczas nie zakwestionował terminowości złożonego przez niego odwołania Sąd wskazał, że kwestia ta wykracza poza ramy prowadzonego postępowania. Na skutek złożonej przez Z. P. skargi kasacyjnej, w sprawie orzekał Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 2 września 2014 r., sygn. akt II OSK 962/13 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania. Jako zasadny NSA uznał zarzut kwestionujący stanowisko Sądu pierwszej instancji, że złożone przez skarżącego kasacyjnie odwołanie było przedwczesne. Podkreślono, że art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., stanowiący przepis szczególny, odmiennie niż w Kodeksie postępowania administracyjnego, przewiduje trzy niezależne od siebie sposoby zawiadamiania o wydaniu decyzji: 1) doręczenie decyzji, 2) doręczenie zawiadomienia o jej wydaniu oraz 3) zawiadomienie w drodze obwieszczenia we wskazanych urzędach, stronach internetowych i prasie lokalnej. Każdy z tych sposobów zawiadomienia dotyczy konkretnej kategorii osób. Doręczenie decyzji następuje tylko wnioskodawcy, natomiast właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji doręcza się zawiadomienie o wydaniu decyzji, a pozostałe strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia. W odróżnieniu od zawiadomienia w trybie publicznego obwieszczenia, zawiadomienie poprzez doręczenie pisma o wydaniu decyzji dokonywane jest w sposób indywidualny, w trybie art. 39 K.p.a. Każdemu z właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji doręcza się zawiadomienie o jej wydaniu indywidualnie, za pokwitowaniem, na adres wskazany w katastrze nieruchomości, ze wskazaniem miejsca, w którym mogą zapoznać się z treścią decyzji. Ta kategoria osób nie musi we własnym zakresie poszukiwać informacji o wydanej decyzji, a ma prawo oczekiwać, że zostanie poinformowana w drodze indywidualnego zawiadomienia o jej wydaniu. Jeśli zaś chodzi o zawiadomienie w trybie obwieszczenia – art. 49 K.p.a., to sprowadza się ono do publicznego ogłoszenia w miejscach wskazanych w ww. art. 11f ust. 3. Podmioty zawiadamiane w ten sposób muszą samodzielnie dokonywać ustaleń, czy decyzja została już wydana, a obwieszczenie o jej wydaniu czy zostało dokonane. NSA stanął na stanowisku, że konstrukcja powyższej normy może sugerować, że zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest dodatkową formą ("Ponadto wysyłają zawiadomienie..."). Jednakże jej zindywidualizowany charakter nakazuje wyprowadzić z tego faktu również zindywidualizowany skutek prawny w postaci osobnego biegu terminu do wniesienia odwołania. Zróżnicowanie sposobów zawiadamiania o wydaniu decyzji w stosunku do konkretnych kategorii osób należy, bowiem uznać za celowe działanie ustawodawcy. Statuując obowiązek doręczenia właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji ustawodawca miał na celu zwiększenie stopnia ochrony ich praw. NSA za zasadny uznał zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 49 K.p.a. oraz art. 129 K.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie doszło do przedwczesnego złożenia odwołania przez skarżącego kasacyjnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął bowiem fakt, że Z. P. doręczone zostało zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a to wykluczało konieczność uwzględnienia regulacji art. 49 K.p.a. NSA zwrócił uwagę na konieczność uwzględnienia ww. faktu przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; W myśl przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, co wymaga podkreślenia w sprawie niniejszej, stosownie do przepisu art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przewidziane w tym przepisie związanie wykładnią prawa dotyczy zarówno prawa materialnego, jak i prawa procesowego. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa istnieje tylko wówczas, gdy: a) stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez NSA; b) po wydaniu orzeczenia NSA zmienił się stan prawny (zob. J. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", Komentarz, W-wa 2006 r., s.191). Podobny pogląd prezentowany był również na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 11 maja 1996 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). W orzecznictwie sądowym dopuszczono możliwość odstąpienia od oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu sądu, jednakże konieczne było spełnienie jednej z dwóch przesłanek: zmiany stanu prawnego albo zmiany stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 18.03.2002 r., sygn. akt IV SA 3348/01, wyrok z dnia 27.04.2000 r., sygn. akt SA/Bk 1480/99 – nie publ.). Przenosząc powyższe uwagi na grunt analizowanej skargi stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z wymienionych wcześniej przesłanek pozwalających sądowi przy ponownym rozpoznaniu sprawy na odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA z dnia 2 września 2014 r. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego postanowienia muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko wyrażone przez Sąd wyższej instancji. W wyroku z dnia 2 września 2014 r., sygn. akt II OSK 962/13 Naczelny Sąd Administracyjny zarzucił WSA w Rzeszowie, rozstrzygającemu sprawę w postępowaniu zakończonym wyrokiem z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 674/12, że naruszył art. 49 oraz art. 129 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż w sprawie doszło do przedwczesnego złożenia odwołania przez skarżącego kasacyjnie Z. P. Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę niniejszą uznał, że skarga Z. P. zasługuje na uwzględnienie, albowiem postanowienie Wojewody z dnia [...] maja 2012 r. (nr [...]) nie odpowiada prawu. Otóż bezsporne jest, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, że Z. P. zostało doręczone zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a co – przyjmując za NSA – wykluczało konieczność uwzględnienia regulacji art. 49 K.p.a. Zbędnym jest tu powtarzanie obszernej argumentacji (s. 7-8 wyroku z dnia 2.09.2014 r.) odwołującej się do przepisu szczególnego, tj. art. 11 f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, stanowiącej materialnoprawną podstawę decyzji wydanej w pierwszej instancji. Jednakże zaakcentować należy, że wspomniany przepis szczególny, odmiennie niż w Kodeksie postępowania administracyjnego, przewiduje trzy niezależne od siebie sposoby zawiadamiania o wydaniu decyzji, a jednym z tych sposobów jest doręczenie zawiadomienia o jej wydaniu (każdy ze sposobów zawiadomienia dotyczy konkretnej kategorii osób). Zawiadomienie o wydaniu decyzji doręcza się właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji i w odróżnieniu od zawiadomienia w trybie publicznego obwieszczenia, zawiadomienie poprzez doręczenie pisma o wydaniu decyzji dokonywane jest w sposób indywidualny, w trybie art. 39 K.p.a. Tak więc każdemu z właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji doręcza się zawiadomienie o jej wydaniu indywidualnie, za pokwitowaniem, na okres wskazany w katastrze nieruchomości, ze wskazaniem miejsca, w którym mogą zapoznać się z treścią decyzji. Skoro więc Z. P. zostało doręczone indywidualnie zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej, to zastosowanie przez organ odwoławczy regulacji przewidzianej w art. 49 K.p.a. nie zasługuje na akceptację. W konsekwencji wyrażona w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] maja 2012 r. ocena, iż przedwczesnym było złożenie przez Z. P. odwołania, nie jest prawidłowa i nie odpowiada prawu. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Uchylenie zaskarżonego postanowienia oznacza, że Wojewoda zobowiązany jest ponownie rozpoznać odwołanie Z. P., uwzględniając powyższe uwagi, i wydać stosowne rozstrzygnięcie.