II OSK 584/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Po 672/14 w sprawie ze skargi A.G., M.G., A.G. i A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] kwietnia 2014 r. Nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z 14 listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skarg A.G., M.G., A.G. i A.S. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z [...] kwietnia 2014 r. w części dotyczącej uzasadnienia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] października 2013 r. Wójt Gminy [...] ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy elektrowni wiatrowych na terenie Gminy [...], składającej się z 18 elektrowni wiatrowych zlokalizowanych w obrębach: [...]. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 71 ust. 1, art. 75 ust. 1 pkt 4 oraz art. 82 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm., obecnie Dz.U. z 2016 r. poz. 353 – dalej: ustawa środowiskowa). Odwołania od powyższej decyzji wnieśli A.G. i inni -- właściciele nieruchomości położonych w zasięgu oddziaływania inwestycji (działek położonych odpowiednio w [...] i [...]). Decyzją z [...] kwietnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego zapatrzenia. Organ odwoławczy odniósł się szczegółowo do zarzutów podnoszonych w odwołaniach odwołań i stwierdził, że część zarzutów uznało za bezzasadne, jednak raport nie spełnia wszystkich ustawowych wymagań wynikających z art. 66 ustawy środowiskowej. Stanowiło to jedną z przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że powodami uchylenia zaskarżonej decyzji są nieprawidłowe sporządzenie jej uzasadnienia oraz nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji. W ocenie organu odwoławczego raport, jak i przeprowadzone postępowanie wymagają uzupełnienia, dopiero bowiem wtedy możliwa będzie rzetelna ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W tym zakresie Kolegium podkreśliło, że jeżeli organ ma wątpliwości wobec raportu, to po pierwsze ma prawo wezwać stronę do jego uzupełnienia, a po drugie może sięgnąć do innych środków dowodowych, w tym powołać biegłego. Organ odwoławczy uznał, że w przedmiotowej sprawie naruszone zostały zatem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia wyników referendum organ odwoławczy stwierdził, że referendum nie uniemożliwia wydania decyzji niezgodnej z jego wynikiem. W tym zakresie organ podniósł, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 lipca 1999 r. sygn. akt IV SA 2452/98 (LEX nr 47300) sprawy, które są ustawowo zastrzeżone na rzecz organów gminy nie mogą być przedmiotem referendum rozstrzygającego, a wynik referendum przeprowadzonego w takiej sprawie może być traktowany jedynie w kategoriach konsultacji społecznych. Podnosząc, że powyższe stanowisko znajduje swoje potwierdzenie również w piśmiennictwie (P. Uziębło, Ustawa o referendum lokalnym. Komentarz, wyd. Oficyna 2007), organ odwoławczy stwierdził, że nie ma możliwości, żeby w formie referendum były rozstrzygane sprawy indywidualne, a ponadto o mocy wiążącej referendum rozstrzyga przepis art. 65 ustawy o referendum lokalnym, zgodnie z którym, jeżeli referendum zakończy się wynikiem rozstrzygającym w sprawie poddanej pod referendum, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego niezwłocznie podejmie czynności w celu jej realizacji. Dalej organ odwoławczy podniósł, że z akt sprawy wynika, że organ podjął już działania zmierzające do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zarzut nr 9 i 10). Ponadto, wskazując, że w referendum, na które powołują się zainteresowani, mieszkańcy odpowiadali na pytanie "Czy zgadza się Pan/Pani na lokalizację elektrowni wiatrowych na terenie Gminy [...]?", Kolegium stwierdziło, że niniejsza sprawa nie dotyczy lokalizacji elektrowni wiatrowej, lecz ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla tego typu przedsięwzięcia, a na podstawie samej decyzji środowiskowej inwestor nie może zatem dokonać lokalizacji inwestycji. Skargi na decyzję z 28 kwietnia 2014 r. w części dotyczącej jej uzasadnienia wnieśli A.G., M.G. i A.G. oraz A.S. Uwzględniając skargę Sąd I instancji w pierwszej kolejności odniósł się do dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego jedynie uzasadnienia decyzji organu odwoławczego. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Sąd I instancji wskazał, że możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji administracyjnej dotyczy wszystkich jej elementów, w tym również uzasadnienia, jako jej integralnej części. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze Sąd I instancji wskazał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie w jakim dotyczyło zarzutu nieuwzględnienia przez organ I instancji wyników referendum lokalnego, nie odpowiadało minimalnym standardom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. Sąd I instancji podkreślił, że organy administracji nie mogą uzasadniać swojego rozstrzygnięcia jedynie przez wskazanie, że jest ono zgodne z określonym orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, lecz muszą każdorazowo dokonywać samodzielnej wykładni obowiązujących przepisów, w toku którego to procesu posiłkować mogą się dorobkiem orzeczniczym sądów administracyjnych, w tym przede wszystkim Naczelnego Sądu Administracyjnego, jednak nie przez proste ich przywołanie bądź zacytowanie, a jedynie przez samodzielne zastosowanie przyjętych w nich metod wykładni. W ocenie Sądu I instancji, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest wskazania jakichkolwiek ustaleń faktycznych co do referendum lokalnego, na jakie powołali się odwołujący, jak i przytoczenia przepisów prawa dotyczących skutków prawnych referendum lokalnego oraz ich wykładni. Uzasadnienie prawne decyzji organ zastąpił przywołaniem fragmentów wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 lipca 1999 r. sygn. akt IV SA 2452/98 oraz przytoczeniem stanowiska zajętego przez Piotra Uziębło w Ustawie o referendum lokalnym. Komentarz, wyd. Oficyna 2007, zgodnie z którym nie ma możliwości, aby w formie referendum były rozstrzygane sprawy konkretno-indywidualne. Sąd I instancji zaznaczył, że uchybienie art. 107 § 3 k.p.a. mogło mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem organ pominął, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 lipca 1999 r. sygn. akt IV SA 2452/98 zapadł w odmiennym stanie prawnym. W dacie wydawania tego orzeczenia obowiązywała ustawa z 11 października 1991 r. o referendum gminnym (Dz.U. Nr 110, poz. 473 ze zm.), która stanowiła między innymi, że w referendum mieszkańcy gminy wyrażają w drodze głosowania swoją wolę co do sposobu rozstrzygania sprawy lub odwołania rady gminy przed upływem kadencji (art. 1. ust. 1), referendum może być przeprowadzone w każdej innej sprawie ważnej dla gminy (art. 3 ust. 2) oraz, że jeżeli referendum zakończy się wynikiem rozstrzygającym w sprawie poddanej referendum, rada gminy niezwłocznie podejmie czynności w celu jej realizacji (art. 37). Na gruncie tej ustawy Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w przywołanym przez organ wyroku wskazał, że stosownie do regulacji art. 1 ustawy z 11 października 1991 r. o referendum gminnym mieszkańcy gminy wyrażają w drodze głosowania swoją wolę co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy lub odwołania rady gminy przed upływem kadencji. Wola ta może być skutecznie wyrażona pod warunkiem, że społeczność lokalna rozstrzyga w ramach obowiązującego prawa, w tym nie wkracza w prawem zastrzeżone kompetencje innych organów gminy. Referendum nie jest bowiem jedyną formą podejmowania rozstrzygnięć przez lokalną społeczność. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) mieszkańcy gminy podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym (wybory i referendum) lub za pośrednictwem organów gminy. Te zaś mają ustawowo określony zakres zadań i kompetencji. Do takich wyłącznych kompetencji rady gminy należy m.in. w myśl art. 18 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a wcześniej podejmowanie uchwał o przystąpieniu do ich sporządzania (art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Sprawy, które są ustawowo zastrzeżone na rzecz organów gminy nie mogą być przedmiotem referendum rozstrzygającego, a wynik referendum przeprowadzonego w takiej sprawie może być traktowany jedynie w kategoriach konsultacji społecznych. Nie można zatem w drodze referendum zobowiązać rady gminy do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym bardziej w kształcie będącym wynikiem referendum. Sąd I instancji wskazał, że na gruncie ustawy z 11 października 1991 r. o referendum gminnym brak było możliwości żeby w formie referendum były rozstrzygane sprawy indywidualne, bowiem zgodnie z art. 37 tejże ustawy organem powołanym do podejmowania czynności zmierzających do realizacji skutków prawnych referendum zakończonego wynikiem rozstrzygającym, była wyłącznie rada gminy, a nie organ wykonawczy tej jednostki samorządu terytorialnego. Sąd I instancji wyjaśnił, że 4 listopada 2000 r. weszła w życie ustawa z 15 września 2000 r. o referendum lokalnym, zgodnie z którą w referendum lokalnym mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki oraz w innych istotnych sprawach, dotyczących społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących tę wspólnotę. Jeżeli referendum zakończy się wynikiem rozstrzygającym w sprawie poddanej pod referendum, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego niezwłocznie podejmie czynności w celu jej realizacji. W ocenie Sądu I instancji, w świetle obecnie obowiązującej regulacji utraciły aktualność rozważania zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 lipca 1999 r. sygn. akt IV SA 2452/98. Dotyczy to w szczególności tezy, że sprawy, które są ustawowo zastrzeżone na rzecz organów gminy nie mogą być przedmiotem referendum rozstrzygającego, ponieważ ustawodawca jednoznacznie przesądził, że w referendum lokalnym mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki. Sąd I instancji wskazał, że w ustawie z 15 września 2000 r. o referendum lokalnym ustawodawca nie zawarł jakiegokolwiek ograniczenia dotyczącego organów jednostki samorządu terytorialnego, do których zadań i kompetencji należeć mogą sprawy rozstrzygane w drodze referendum lokalnego, a jednocześnie wprost zrezygnował ze wskazywania organu stanowiącego (rady gminy) jako organu właściwego do podejmowania czynności zmierzających do realizacji wyniku referendum, wskazując, że jest to obowiązkiem właściwego ze względu na przedmiot referendum organu. W ocenie Sądu I instancji oznacza to, że na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. -- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., obecnie Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) należało uchylić zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie w części dotyczącej jej uzasadnienia. Sąd I instancji wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji powinien uwzględnić poglądy prawne sądu wyrażone w niniejszym wyroku (art. 153 p.p.s.a.). Organ powinien w szczególności dokonać oceny charakteru referendum lokalnego na jakie powołują się odwołujący oraz znaczenia rozstrzygnięcia zapadłego w tym referendum dla postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy elektrowni wiatrowych na terenie Gminy [...]. Uzasadniając swoje stanowisko organ powinien przytoczyć przepisy prawa na jakich się oparł i przedstawić ich wykładnię, następnie dokonać subsumcji tak odkodowanych norm w stosunku do stanu faktycznego sprawy. Nie przesądzając na tym etapie postępowania, czy prawidłowe jest stanowisko skarżących prezentowane w odwołaniu odnośnie związania organu orzekającego w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia wynikiem referendum lokalnego przeprowadzonego w Gminie [...] 23 stycznia 2011 r., Sąd I instancji podkreślił, że ocena skutków prawnych tego rodzaju referendum jest zagadnieniem wyjątkowo skomplikowanym i budzącym istotne wątpliwości w orzecznictwie. Dla odkodowania treści norm prawnych dotyczących mocy wiążącej referendum lokalnego koniecznym jest przy tym odwołanie się nie tylko do przepisów ustawy z 15 września 2000 r. o referendum lokalnym, lecz także odpowiednich przepisów Konstytucji oraz wywodów zawartych w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 lutego 2003 r. sygn. K 30/02, a także orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd I instancji wskazał na konieczność zestawienia przez organ treści rozstrzygnięcia referendalnego i jego generalnego charakteru – co wskazywać może na adresata tego rozstrzygnięcia, z przedmiotem prowadzonego postępowania, którym jest rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej, dotyczącej konkretnie określonej inwestycji. Sąd I instancji stwierdził również, że w zależności od wyników wskazanych wyżej ustaleń koniecznym może także okazać się dokonanie oceny zgodności z prawem przeprowadzonego referendum. Jak wynika bowiem z uchwały Rady Gminy [...] z 22 października 2012 r. Nr XLVII/317/2010 (Dziennik Urzędowy Województwa Wielkopolskiego z 17 grudnia 2010 r. Nr 253, poz. 4698) pytanie referendalne brzmiało “Czy zgadza się Pan/Pani na lokalizację elektrowni wiatrowych na terenie Gminy [...]?". Rozstrzygnięcie zapadłe w referendum lokalnym obejmowało zatem wszelkie elektrownie wiatrowe, niezależnie od ich wielkości, stopnia dolegliwości dla otoczenia i istnienia, bądź braku oddziaływania wykraczającego poza granice nieruchomości na których miałyby być one zlokalizowane, a więc także na przykład niewielkie, przydomowe elektrownie wiatrowe służące zaspokojeniu własnych potrzeb energetycznych inwestora. Wprowadzenie tak daleko idących, bezwzględnych restrykcji musi budzić wątpliwości z punktu widzenia takich konstytucyjnie chronionych wartości, jak chociażby prawo własności. Skargę kasacyjną od powyższego wyrok wniósł organ zarzucając naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. -- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., obecnie Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 107 § 3 k.p.a. przez przyjęcie, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Po drugie, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niezawarcie w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a w szczególności podstawy wyrażonej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ tej ustawy, co powoduje, że niemożliwe jest dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Po trzecie, art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez zawarcie w zaskarżonym wyroku niewykonalnych i wykraczających poza kompetencje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie wskazań co do dalszego postępowania, w szczególności co do konieczności dokonania oceny zgodności z prawem przeprowadzonego referendum. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.G. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.G. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, zasadny jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 140 k.p.a. jak i art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wynika to z tego, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji stwierdził, że należało uchylić decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie tylko w części dotyczącej jej uzasadnienia. Jednak tego rodzaju rozstrzygnięcia nie przewiduje żaden przepis ustawy p.p.s.a., a w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ lub c/ tejże ustawy. Sąd I instancji musi bowiem odnieść się do treści skargi wniesionej do Sądu, którą przecież zaskarżono w całości decyzję organu odwoławczego, czyli zarówno w zakresie rozstrzygnięcia (osnowy) decyzji jak i jej uzasadnienia. Ponadto w systemie polskiego procesowego prawa administracyjnego nie jest dopuszczalne uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji organu odwoławczego tylko w części dotyczącej uzasadnienia decyzji, a jednocześnie pozostawienie w obiegu prawnym rozstrzygnięcia (osnowy) takiej ostatecznej decyzji. Po drugie, zasadny jest również zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. Wynika to z zawarcia w uzasadnieniu wyroku błędnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, a także wskazań dotyczących dalszego postępowania. Dotyczy to w szczególności przesłanek, które spowodowały, że Sąd I instancji uchylił – co podniesiono wyżej – zaskarżoną decyzję organu odwoławczego tylko w części dotyczącej uzasadnienia tej ostatecznej decyzji. Ponadto wytyczne Sądu I instancji w zakresie dotyczącym skutku prawnego przedmiotowego referendum lokalnego nie uwzględniają stanowiska zawartego w wyroku NSA z 6 grudnia 2016 r., II OSK 1709/16, które także podziela skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie. Dlatego też, ograniczając swoje rozważania wyłącznie do kwestii referendum lokalnego, Sąd I instancji nie dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim organ odwoławczy zakwestionował prawidłowość sporządzenia raportu. Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania w całości Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., uznając, że w tej sprawie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.