IV SA/Wa 1112/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Z. P. na uchwałę Krajowej Rady Lekarsko-Weterynaryjnej z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia gabinetu weterynaryjnego z ewidencji zakładów leczniczych dla zwierząt oddala skargę Rada [...] Izby Lekarsko-Weterynaryjnej w K. uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2013 r. wykreśliła gabinet weterynaryjny znajdujący się przy ul. [...] z ewidencji zakładów leczniczych dla zwierząt. Gabinet został wpisany do ewidencji pod numer [...]. Zgodnie z ww. uchwałą przyczyną wykreślenia z ewidencji zakładu leczniczego dla zwierząt było niewskazanie lekarza weterynarii na stanowisku kierownika zakładu. Z.P. (dalej: "skarżąca") zakwestionowała uchwałę zarzucając Radzie: - rażącą obrazę art. 7; art. 10 § 1, w zw. z art. 75 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, wskazywanej dalej jako "Kpa"), przez odrzucenie wniosku strony o przedstawienie organowi wyjaśnień, dotyczących zawieszenia działania gabinetu weterynaryjnego; - wyrażenie błędnego poglądu prawnego wykluczającego ustną formę przeprowadzenia czynności procesowych; - brak uzasadnienia prawnego i faktycznego w rozumieniu art. 107 § 3 i art. 11 Kpa, uniemożliwiającego dokonanie kontroli instancyjnej uchwały, ograniczającej się na wybiórczym powtórzeniu przepisów aktów prawnych; - naruszenie naczelnych dyrektyw i zasad polskiej procedury administracyjnej, w postaci: uwzględnienia z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czynnego udziału stron w postępowaniu. Krajowa Izba Lekarsko-Weterynaryjna uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., utrzymała w mocy uchwałę Rady [...] Izby Lekarsko-Weterynaryjnej w K. z dnia [...] września 2013 r. W uzasadnieniu wskazała, że pomimo brzmienia art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o zakładach leczniczych dla zwierząt (Dz. U. z 2004 r. Nr 11, poz. 95, ze zm.), który w jej ocenie daje możliwość skreślenia z ewidencji zakładów leczniczych dla zwierząt gabinetu, w którym nie ma kierownika spełniającego wymogi art. 5 ust. 2 i 13 ust. 1 ustawy o zakładach leczniczych dla zwierząt, bez wyznaczania w tym zakresie dodatkowego terminu do usunięcia ww. uchybień, w toku postępowania przed organem I instancji umożliwiono skarżącej wyznaczenie kierownika dla zakładu leczniczego dla zwierząt. Skarżąca nie skorzystała z tej możliwości. W toku postępowania, skarżąca wnosiła jedynie o "umożliwienie jej" złożenia przed Radą [...] Okręgowej Izby Lekarsko-Weterynaryjnej "wyjaśnień w sprawie zawieszenia działalności" gabinetu weterynaryjnego. W ocenie Izby ustawa o zakładach leczniczych dla zwierząt nie wprowadza możliwości "zawieszenia działalności" zakładu leczniczego dla zwierząt. Co więcej, taka czynność, prawnie możliwa z punktu widzenia prawa podatkowego, ubezpieczeń społecznych czy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w żaden sposób nie wpływa na obowiązki strony postępowania, wynikające z art. 5 ust. 2 oraz 13 ust. 1 ustawy o zakładach leczniczych dla zwierząt. Izba wywodziła, że wskazanym wymogom należy przypisać charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, iż odstępstwa od nich nie mogą być wprowadzane przez organy samorządu zawodowego lekarzy weterynarii, orzekające w sprawach indywidualnych. Przekazując zadania z zakresu administracji publicznej do realizacji przez organy samorządu zawodowego lekarzy weterynarii, ustawodawca nie upoważnił bowiem tych organów do wprowadzania takich odstępstw. Następnie Rada zwróciła uwagę, że art. 14 Kpa wprowadza zasadę pisemności postępowania. Skarżąca w niniejszej sprawie nie złożyła ww. wyjaśnienia na piśmie. Powołując się na art. 89 Kpa wyjaśniła, że zarządzenie rozprawy w niniejszej sprawie ani nie przyczyniłoby się do przyspieszenia ani uproszczenia postępowania. Skarżąca miała możliwość składania wszystkich wyjaśnień na piśmie. Co do zasady ta forma jest najprostszą metodą komunikowania się strony postępowania z organem je prowadzącym. Tym bardziej w sprawie nie zachodziła potrzeba uzgodnienia interesów stron, ani potrzeba wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. W systemie prawa administracyjnego nie ma też normy, która nakazywałaby organowi zarządzenie rozprawy w sprawach o skreślenie zakładu z ewidencji. Argumentowała, że – zgodnie z art. 86 Kpa - dowód z przesłuchania strony jest dowodem wyjątkowym, zarządzanym tylko jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Sytuacja taka w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Końcowo Rada stwierdziła, że w niniejszym postępowaniu nie został także naruszony słuszny interes strony czy też interes społeczny. W interesie społecznym, w związku z brzmieniem art. 5 ust. 2 i 13 ust. 1 ustawy o zakładach leczniczych dla zwierząt, nie leży bowiem świadczenie usług z zakresu medycyny weterynaryjnej przez zakład leczniczy dla zwierząt, który nie ma kierownika, spełniającego przesłanki ustawowe. Przedmiotem ochrony nie jest przy tym każdy interes strony lecz tylko interes "słuszny". Jego zaś istnienia skarżąca nie wykazała. Skarżąca w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła o uchylenie powyższej uchwały z dnia [...] grudnia 2013 r. Zaskarżonej uchwale zarzuciła: rażącą obrazę prawa materialnego, mającą wpływ na wynik postępowania, poprzez wyrażenie poglądu prawnego o braku możliwości zawieszenia działalności Gabinetu Weterynaryjnego, gdyż na takie rozwiązanie nie pozwala ustawa o zawodzie lekarza weterynarii oraz zakładach leczniczych dla zwierząt; błędne i niepełne powołanie podstawy prawnej, tj. art. 19 ust. 1 ustawy o zakładach leczniczych dla zwierząt, odnoszącego się do czynnego podmiotu, tymczasem Gabinet Weterynaryjny w przypisanej formie zgłosił czasowe zaprzestanie działalności operacyjnej (zawiadamiając właściwy organ o zawieszeniu funkcjonowania); nieprecyzyjną kalifikację prawną, tj. przywołanie art. 19 ustawy o zakładach leczniczych dla zwierząt, będącego tzw. przepisem odsyłającym do innych norm tego samego aktu prawnego bez jednoczesnego ich skonkretyzowania, tj. jakiego stanu faktycznego sprawa dotyczy; niewyjaśnienie podstawy prawnej, gdyż organ nie ujawnił intelektualnego procesu, mającego stanowić fundamentalną podstawę przyjętych wniosków, w szczególności sentencji orzeczenia; naruszenie prawa procesowego przez całkowite pominięcie wyrażonego uchwałą z dnia [...] września 2013 r. o wykreśleniu z urzędu zakładu z ewidencji zakładów leczniczych dla zwierząt gabinetu weterynaryjnego, następujących stwierdzeń: "nie może bowiem, zgodnie z obowiązującym prawem istnieć zakład leczniczy dla zwierząt bez kierownika, jeden lekarz weterynarii sprawować funkcji kierownika w dwóch zakładach leczniczych dla zwierząt (...)"; pominięcie prawa skarżącej do czynnego udziału w toczącym się postępowaniu; bezpodstawne przyjęcie, że rozstrzygnięcie nie narusza interesu skarżącej, gdyż rozpoznawany przypadek dotyczy działalności gospodarczej mającej dla strony egzystencjalny i deontologiczny charakter; 8. przyjęcie, contra legem, że polska procedura administracyjna wyklucza przesyłanie pism procesowych drogą elektroniczną. W ocenie skarżącej argumentacja organu jest kontrfaktyczna, nie do przyjęcia z punktu widzenia merytorycznego ze względu na wewnątrz logiczne sprzeczności, gdyż Krajowa Izby Lekarsko - Weterynaryjna przedstawia tożsame przesłanki dla funkcjonującego i zawieszającego działalność Zakładu Lecznictwa dla Zwierząt. Ponadto zdaniem skarżącej organ nie dokonał analizy art. 13 pkt 5 ustawy o Zakładach Leczniczych dla zwierząt, tj. czy okoliczności temporalne mogą wpływać na rygoryzm tego przepisu, np. czy lekarz weterynarii sprawujący obowiązki kierownika ZLZ w niepełnym wymiarze czasu pracy, zostaje pozbawiony prawa "wykorzystania" pozostałego limitu czasu pracy w innym miejscu w tożsamym charakterze. W ocenie skarżącej skarga wymaga także uwzględnienia z powodu pominięcia zasady udziału strony w postępowaniu administracyjnym i apriorycznej supozycji, co do wyniku sprawy. Jednocześnie podniosła, że organ dopuścił się naruszenia prawa i przekraczania dopuszczalnych standardów procedowania, tym bardziej, że rozstrzygniecie w niejasny sposób pozbawia skarżącą konstytucyjnego prawa własności i wolności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę Krajowa Izba Lekarsko-Weterynaryjna wniosła o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej uchwale. Ponadto podkreśliła, że w uchwale nie powołała się na możliwość lub jej brak przesyłania pism procesowych drogą elektroniczną, gdyż w jej ocenie nie mieści się to w istocie sprawy. Podała, że przesyłanie pism procesowych drogą elektroniczną możliwe jest jedynie przy skorzystaniu z zaufanego profilu lub certyfikowanego podpisu elektronicznego. Skarżąca przekazując pisma procesowe drogą elektroniczną nie skorzystała z żadnej z powyższych możliwości w związku z tym nie mogły być one uznane za wiarygodny dowód w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie tak określonej kognicji Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sporna w sprawie kwestia sprowadza się do przesądzenia czy zasadnym w rozpatrywanej sprawie było zastosowanie art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o zakładach leczniczych dla zwierząt (Dz. U. z 2004 r. Nr 11, poz. 95, ze zm.). Organ uznał, że podstawą do takiego działania było stwierdzenie, że gabinet weterynaryjny nie posiadał kierownika spełniającego wymogi art. 5 ust. 2 i 13 ust. 1 ustawy o zakładach leczniczych dla zwierząt. W ocenie Sądu rozważając tę kwestię w kontekście argumentacji wywodzonej przez stronę postępowania należy się odwołać do ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447, ze zm.). Stosownie do jej przepisów, działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa i usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złoża, a także działalność zawodowa wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły (art. 2 ustawy). Niewątpliwie prowadzenie gabinetu weterynaryjnego mieści się w pojęciu wykonywania działalności gospodarczej. Instytucja "zawieszenia działalności gospodarczej" unormowana została w art. 14a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a z regulacji tej wynika, że na przedsiębiorcy w przypadku zawieszenia działalności gospodarczej ciąży obowiązek podejmowania określonych czynności, w tym m.in. ma on prawo przyjmować należności, regulować zobowiązania, powstałe przed datą zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej; ma prawo osiągać przychody finansowe, także z działalności prowadzonej przed zawieszeniem wykonywania działalności gospodarczej (art. 14a ust. 4 ww. ustawy), a to powoduje, że pomimo zawieszenia działalności nadal może uzyskiwać przychody z tego tytułu, a zatem na takim podatniku – przedsiębiorcy spoczywa obowiązek złożenia rocznego zeznania podatkowego, zgodnie z wyborem sposobu opodatkowania przychodów z tej działalności, gdyż ustawa podatkowa nie zwalnia go z takiego obowiązku. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej, jednak z uwagi na zawarte w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej przesłanki umożliwiające przedsiębiorcy zawieszenie wykonywania działalności przez zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej należy rozumieć przerwanie wykonywania tej działalności sensu largo na określony czas (czas określony ustawowo), w czasie którego jednak przedsiębiorca ma zarówno prawo, jak i obowiązek dokonywania pewnych czynności związanych z działalnością gospodarczą prowadzoną przed jej zawieszeniem. Pomimo, że zawieszenie przerywa niejako wykonywanie działalności gospodarczej, to nie pozbawia jej charakteru działalności gospodarczej, nie powoduje także utraty statusu przedsiębiorcy przez zawieszającego. Zgodnie z art. 14a ust. 7 tej ustawy w stosunku do zobowiązań o charakterze publicznoprawnym zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej wywiera skutki prawne od dnia, w którym rozpoczyna się zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej, do dnia poprzedzającego dzień wznowienia wykonywania działalności gospodarczej. Z akt sprawy nie wynika, by skarżąca dokonała zawieszenia działalności gospodarczej w powyższym rozumieniu, przy czym okoliczność ta nie ma decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, o czym będzie mowa niżej. Ustawa o zakładach leczniczych dla zwierząt zawiera wymogi precyzujące sposób prowadzenia działalności gospodarczej przez weterynarzy. Uregulowania tego aktu, jako zawierające normy bliższe działalności weterynaryjnej, w tym organizacji i sposobu prowadzenia gabinetu weterynaryjnego, a zatem wyrażające specyfikę tej działalności, powinny być traktowane jako lex specialis w stosunku do ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Oznacza to, że w przypadku kolizji przepisów ustawy o zakładach leczniczych dla zwierząt oraz przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej pierwszeństwo zastosowania przyznać należy ustawie o zakładach leczniczych dla zwierząt. Dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy przesądzające znaczenie ma zatem – niezależnie od przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej - wyraźnie sformułowany przez ustawodawcę wymóg, by kierownikiem zakładu leczniczego dla zwierząt, był wyłącznie lekarz weterynarii posiadający prawo wykonywania zawodu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 5 ust. 2 ustawy), a gabinetem weterynaryjnym kierował lekarz weterynarii posiadający prawo wykonywania zawodu lekarza weterynarii (art. 15 ust. 5 tego aktu). Ponadto przepis art. 13 ust. 5 ustawy o zakładach leczniczych precyzuje, że lekarz weterynarii może kierować tylko jednym zakładem leczniczym dla zwierząt. Wykładnia celowościowa przemawia za uznaniem, że wejście w życie tych przepisów miało na celu zapewnienie odpowiednich standardów w leczeniu zwierząt, a dokonanie odstępstwa od nich nie zostało przewidziane właśnie z względu na konieczność zapewnienia fachowości i bezpieczeństwa w leczeniu zwierząt. Argumentacja skargi nie daje podstaw do zastosowania odmiennej wykładni. Skarżąca powołując się bowiem na instytucję zawieszenia działalności gospodarczej zdaje się uznawać ją za konstrukcję rozłącznie traktującą prowadzenie poszczególnych gabinetów weterynaryjnych. Tymczasem zawieszenie działalności gospodarczej odnosi się do działalności jako takiej, a nie do jej poszczególnych części. Dotyczy zatem całej działalności gospodarczej prowadzonej przez dany podmiot, z jednoczesnym dopuszczeniem jedynie pewnych czynności w ograniczonym zakresie. Na przedsiębiorcy w przypadku zawieszenia działalności gospodarczej ciąży obowiązek podejmowania określonych czynności, m.in. ma on prawo przyjmować należności lub obowiązek regulować zobowiązania, powstałe przed datą zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej; ma prawo osiągać przychody finansowe, także z działalności prowadzonej przed zawieszeniem wykonywania działalności gospodarczej (art. 14a ust. 4 ww. ustawy), a to powoduje, że pomimo zawieszenia działalności nadal może uzyskiwać przychody z tego tytułu, a zatem na takim przedsiębiorcy spoczywa obowiązek złożenia rocznego zeznania podatkowego. Należy podkreślić, że zarówno przyjmowanie należności, jak i osiąganie przychodów finansowych dotyczy działalności prowadzonej przed zawieszeniem wykonywania działalności gospodarczej, co wyklucza jej kontynowanie, mimo zawieszenia postępowania. Bieżąca działalność po zawieszeniu postępowania może – zgodnie z tym przepisem – polegać na wykonywaniu wszelkich czynności niezbędnych do zachowania lub zabezpieczenia źródła przychodów, przyjmowaniu należności lub obowiązku regulowania zobowiązania, powstałe przed datą zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej, zbywania własnych środków trwałych i wyposażenia. Dodatkowo o prawidłowości takiej wykładni świadczy przepis art. 14a ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej stanowiący, że w przypadku wykonywania działalności gospodarczej w formie spółki cywilnej zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej jest skuteczne pod warunkiem jej zawieszenia przez wszystkich wspólników. W każdym przypadku wymóg zawieszenia całej działalności gospodarczej ma zatem aspekt zarówno podmiotowy, jak i przedmiotowy, dotyczący normlanej, bieżącej działalności. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy zaznaczyć należy, że nie ma możliwości zawieszenia działalności gospodarczej w rozumieniu powyższego przepisu jedynie w stosunku do jednego gabinetu weterynaryjnego, przy jednoczesnym prowadzeniu drugiego. W opozycji do brzmienia art. 15 ust. 5 ustawy o zakładach leczniczych dla zwierząt, wymagającego by gabinetem weterynaryjnym kierował lekarz weterynarii posiadający prawo wykonywania zawodu lekarza weterynarii stoi również wykonywanie pracy na część etatu w przynajmniej dwóch gabinetach. Przepis art. 13 ust. 5 ustawy o zakładach leczniczych wyraźnie statuuje bowiem wymóg, by lekarz weterynarii kierował tylko jednym zakładem leczniczym dla zwierząt. Nie zasługują również na uwzględnienie argumenty dotyczące naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1, w zw. z art. 75 powoływanej wcześniej ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, przez odrzucenie wniosku strony o przedstawienie organowi wyjaśnień, dotyczących zawieszenia działania gabinetu weterynaryjnego. Skarżąca miała bowiem zapewnioną możliwość wypowiada się w postępowaniu, z której korzystała o czym w szczególności świadczy szereg wystosowanych przez nią pism: z [...] czerwca 2008 r. (karta 21 akt sprawy); z [...] grudnia 2012 r. (karta 23 akt sprawy); z [...] grudnia 2012 r. (karta 25 akt sprawy). Organ wystosował również do niej pisma z [...] stycznia 2013 r. oraz z [...] lutego 2013 r., a skarżąca miała możliwość ustosunkowania się do twierdzeń organu i złożenia wyjaśnień. Jednocześnie rację należy przyznać organowi, że stosowanie do art. 63 § 3a Kpa podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno: 1) być uwierzytelnione przy użyciu mechanizmów określonych w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne; 2) zawierać dane w ustalonym formacie, zawartym we wzorze podania określonym w odrębnych przepisach, jeżeli te przepisy nakazują wnoszenie podań według określonego wzoru; 3) zawierać adres elektroniczny wnoszącego podanie. Przywołane wymogi powinny być spełnione łączenie. W przedmiotowej sprawie trwała korespondencja dotycząca złożenia pełnomocnictwa, pełnomocnictwo zostało złożone (karta 47 akt sprawy), stąd niecelowym i nierzutującym na rozstrzygnięcie była kwestia braku uwierzytelnienia podpisu elektronicznego. Wobec tego, że w sprawie nie zachodziły przesłanki do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, tj. nie zachodziła potrzeba uzgodnienia interesów czy wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin, o czym stanowi art. 89 Kpa, to za niezasadne należy uznać argumenty skarżącej, podniesione również w tym zakresie. Mając powyższe na względzie, Sąd nie stwierdzając naruszeń prawa materialnego i procesowego, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012r., poz. 270, ze zm.).