I SA/Rz 780/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Maria Serafin-Kosowska Sędziowie WSA Tomasz Smoleń WSA Kazimierz Włoch /spr./ Protokolant sekr. sąd. Eliza Kaplita-Wójcik po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 4 listopada 2014r. sprawy ze skargi Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] lipca 2014r. nr [...] w przedmiocie odmowy przystąpienia do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego - oddala skargę - Zaskarżonym postanowieniem z dnia 23 lipca 2014r. nr IS-EAKS/7241-129/2014 Dyrektor Izby Skarbowej w Rzeszowie po rozpatrzeniu zażalenia Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 2 czerwca 2014 r. znak: BP176-6680-3/EK/14 na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Lubaczowie z dnia 12 maja 2014 r. znak EA/7241-41/14/Z w sprawie odmowy przystąpienia do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego numer: 977/EFRG/2014 z dnia 14.04.2014 r. - utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Zaskarżone postanowienie wydano w następującym stanie faktycznym. W dniu 15 kwietnia 2014 r. do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Lubaczowie wpłynął tytuł wykonawczy numer: 977/EFRG/2014 z dnia 14 kwietnia 2014 r. wystawiony przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Lubaczowie na zobowiązanego J. K. za nienależnie pobrane płatności w ramach wsparcia bezpośredniego. W tytule tym na pierwszej stronie jako wierzyciela oznaczono Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Lubaczowie, oraz opatrzono go pieczątką Kierownika Biura Powiatowego L. J. wraz z nieczytelnym podpisem. Pierwszą stronę tytułu wykonawczego zatytułowano "odpis tytułu wykonawczego". Naczelnik Urzędu Skarbowego w Lubaczowie nie przystąpił do egzekucji należności objętych ww. tytułem – wydając jednocześnie, na podstawie art. 29 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. 2012 r. poz. 1015)- zwanej dalej p.e.a., opisane na wstępie postanowienie z dnia 12 maja 2014 r. oraz stwierdzając w uzasadnieniu, że przesłany tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 pkt 1 i art. 27 § 1 pkt 7 p.e.a. Powołując się na treść przepisu art. 8 ust 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. Nr 98, poz. 634 ze zm.) stanowiącego, że Prezes Agencji kieruje działalnością Agencji i reprezentuje ją na zewnątrz, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25.03.2014 r. sygn. akt I SA/Gd 209/14, organ stwierdził, że prawidłowo wystawiony tytuł wykonawczy powinien wskazywać jako wierzyciela Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, oraz powinien zostać podpisany przez osobę upoważnioną do działania w imieniu wierzyciela (podpis, imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe), które to upoważnienie organ wywiódł z treści przepisu art. 268a Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ egzekucyjny wskazał również, że zgodnie z treścią rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2001 r. Nr 137, poz. 1541 ze zm.)- zwanego dalej rozporządzeniem, regulującego wzór tytułu wykonawczego egzemplarz tytułu wykonawczego przeznaczony dla zobowiązanego zgodnie z § 5 ust. 4 rozporządzenia winien zostać opatrzony tytułem "egzemplarz przeznaczony dla zobowiązanego", nie zaś "odpis tytułu wykonawczego". W zażaleniu na powyższe postanowienie, Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa podniósł, że Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jako państwowa osoba prawna działa przez swoje organy - w tym przez Prezesa Agencji, który - w myśl art. 8 ust 2 ustawy o ARiMR - kieruje działalnością Agencji i reprezentuje ją na zewnątrz. Prezes, bądź osoba przez Prezesa upoważniona, jako organ umocowany do reprezentowania Agencji, podpisuje jedynie tytuł wykonawczy, działając w imieniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jako wierzyciela. Jednocześnie zauważył, że zgodnie z art. 29 ust. 7 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, uprawnienia organu podatkowego określone w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, ze zm.) przysługują organowi właściwemu w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych ustalonych decyzją administracyjną tj. organowi właściwemu do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, pochodzących z funduszy Unii Europejskiej i krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i na finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Tym samym, z dniem 1 sierpnia 2012 r. organem działającym w imieniu Agencji jako wierzyciel, obok Prezesa Agencji, jest również - z mocy ustawy - Kierownik Biura Powiatowego. Zaznaczył, że Prezes Agencji nie jest organem administracji rządowej - do sfery administracji rządowej należy Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jako agencja płatnicza, zatem wierzycielem należności Wspólnej Polityki Rolnej jest Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, nie zaś Prezes Agencji. Powołując się na art. 5 § 1 pkt 2 p.e.a., Kierownik Biura Powiatowego podkreślił, że Agencja została powołana do realizacji zadań, m. in. w zakresie wypłaty pomocy finansowej pochodzącej z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych środków przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i jako instytucja dysponująca środkami publicznymi jest bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku tj. zwrotu nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych i wypłaconych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa i powołana, jako agencja płatnicza, do czuwania nad jego wykonaniem. Kierownik Biura Powiatowego nie zgodził się również, ze stanowiskiem organu egzekucyjnego, że na pierwszej stronie tytułu wykonawczego należy umieścić zapis "egzemplarz przeznaczony dla zobowiązanego" nie zaś "odpis tytułu wykonawczego". Wskazał, że stosownie do art. 26 § 5 pkt 1 p.e.a., wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Ponadto w nowelizacji przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, która nastąpiła na mocy ustawy z dnia 11 października 2013 r., o wzajemnej pomocy przy dochodzeniu podatków, należności celnych i innych należności pieniężnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1289) i weszła w życie z dniem 21 listopada 2013 r. dodano art. 26 b w tym § 1 mówiący, że odpis tytułu wykonawczego sporządzony przez wierzyciela zawiera adnotację "odpis tytułu wykonawczego". Dyrektor Izby Skarbowej w Rzeszowie, uznając przedmiotowe zażalenie za nieuzasadnione, przywołał treść przepisów art. 26 § 1, art. 27 § 1, art. 1a pkt 13, art. 5 § 1 pkt 2, art. 29 § 2 p.e.a., oraz zgodził się z Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w Lubaczowie co do tego, że wierzycielem uprawnionym do samodzielnego działania w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym jest Prezes ARiMR. Wobec tego błędne oznaczenie wierzyciela w tytule wykonawczym, powoduje, że organ nie może przystąpić do egzekucji i obowiązany jest do wydania postanowienia o odmowie przystąpienia do egzekucji. W ocenie Dyrektora Izby Skarbowej w Rzeszowie dla rozstrzygnięcia kto jest bezpośrednio zainteresowany w wykonaniu dochodzonych obowiązków - Prezes ARiMR, czy też Kierownik Biura Powiatowego ARiMR – koniecznym jest dokonanie analizy przepisów dotyczących reprezentacji Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na zewnątrz oraz konsekwencji decyzyjnego ustalania należności z tytułu nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych. W wyniku tej analizy, organ odwoławczy doszedł do przekonania, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR jest uprawniony do wydawania decyzji w przedmiocie nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, jednakże nie jest odrębnym organem czy instytucją Agencji mogącą samodzielnie występować jako wierzyciel w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Nie zgodził się z argumentem skarżącego, że skoro należności i wierzytelności w ramach Wspólnej Polityki Rolnej przypadają agencjom a Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uzyskała akredytację jako agencja płatnicza, to wierzycielem tych należności jest Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie zaś Prezes Agencji. Wziął bowiem pod uwagę przepisy regulujące kwestie reprezentacji na zewnątrz Agencji oraz konsekwencje decyzyjnego ustalania należności z tytułu nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych. Zgodził się również z organem egzekucyjnym, że na pierwszej stronie tytułu wykonawczego należy umieścić zapis "egzemplarz przeznaczony dla zobowiązanego" nie zaś "odpis tytułu wykonawczego" - na podstawie § 5 ust. 4 rozporządzenia. W skardze na powyższą decyzję Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania egzekucyjnego w postaci art. 5 §1pkt 2 i art. 2 §1 pkt 1 i 7 poprzez nieuprawnione przyjęcie, że podmiot żądający wszczęcia egzekucji nie spełnił wymogów stawianych przez ten przepis " organowi lub instytucji bezpośrednio zainteresowanej wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku" lub też podmiotu, na którego rzecz zostało wydane orzeczenie lub którego interesy prawne zostały narażone niewykonaniem obowiązku". Skarżący zauważył ponadto, że struktura organizacyjna zastosowana przy tworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wzorowana jest na strukturze Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w którym to przypadku organem osoby prawnej jest Prezes ZUS zaś organami administracji publicznej są kierownicy terenowych jednostek organizacyjnych ZUS. W ocenie skarżącego Kierownik Biura jest organem administracji publicznej legitymowanym do orzekania w sprawach płatności zgodnie z art. 29 ustawy o ARMiR, oraz jest legitymowany do wszczęcia egzekucji ze skutkiem dla jednostki organizacyjnej Agencji. Odnosząc się do zauważonej przez organy kwestii kompetencji prezesa ARMiR w zakresie umarzania wierzytelności Agencji podkreślił, że fakt iż w sprawach określonego rodzaju przyznano prezesowi Agencji wyłączną właściwość, nie oznacza tego samego zakresu kompetencji w pozostałych sprawach. W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, Dyrektor Izby Skarbowej w Rzeszowie podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Skarga wniesiona w przedmiotowej sprawie, choć nie pozbawiona częściowej racji, nie może być uwzględniona, gdyż zaskarżona decyzja pomimo częściowo wadliwej argumentacji, odpowiada prawu. Zgodnie z przepisem art. 26 § 1 p.e.a. podstawę do wszczęcia egzekucji administracyjnej stanowi tytuł wykonawczy wystawiony przez uprawnionego wierzyciela, według ustalonego wzoru, zawierający określone w art. 27 § 1 p.e.a. elementy, stanowiące o poprawności wystawionego tytułu. Zapis punktu 1 powołanego przepisu, obliguje wierzyciela do wskazania na tytule wykonawczym oznaczenia wierzyciela, natomiast z punku 7 wynika obowiązek umieszczenia na tytule wykonawczym między innymi podpisu, imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do działania w imieniu wierzyciela. Zgodnie z przepisem art. 1a pkt 13 p.e.a., wierzycielem jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Z art. 5 § 1 pkt 2 p.e.a. wynika, że uprawionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej m.in. obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa - jest organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności - podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest prawidłowość wystawienia tytułu wykonawczego numer: 977/EFRG/2014 z dnia 14.04.2014 r. obejmującego nienależnie pobrane płatności w ramach wsparcia bezpośredniego. W tytule tym jako wierzyciela określono Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Lubaczowie – wystawiony tytuł wykonawczy został opatrzony jego podpisem. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia prawidłowego oznaczenia wierzyciela. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Lubaczowie , stanął na stanowisku, że w sytuacji, kiedy właściwym jest w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności, może również samodzielnie występować jako wierzyciel w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym celem dochodzenia tychże należności. Z kolei organ odwoławczy uznał, że co prawda Kierownik Biura Powiatowego ARiMR jest wyposażony w uprawnienie do wydawania decyzji, nie jest jednak odrębnym organem, czy instytucją Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa mogącą samodzielnie występować jako wierzyciel w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. W tym zakresie rację należy przyznać organowi odwoławczemu. Zgodnie z przepisem art. 2 oraz art. 8 _@POCZ@_ustawy o ARMIR, _@KON@_Agencja jest państwową osobą prawną, której organem jest, powoływany przez Prezesa Rady Ministrów, Prezes. Kieruje on działalnością Agencji i reprezentuje ją na zewnątrz, wykonując swoje zadania przy pomocy zastępców Prezesa Agencji, dyrektorów oddziałów regionalnych oraz kierowników biur powiatowych. Zgodnie z art. 10 ustawy o ARIMR Prezes Agencji, dyrektorzy oddziałów regionalnych i kierownicy biur powiatowych wydają decyzje administracyjne w zakresie określonym w odrębnych przepisach, w tym samym zakresie, na podstawie art. 29 ustawy o ARIMR, mają też uprawnienie do ustalania kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności. Nie oznacza to jednak, że kierownicy biur powiatowych mogą w sposób samodzielny występować w podstępowaniach egzekucyjnych – oznaczałoby to bowiem możliwość podejmowania działań egzekucyjnych w imieniu własnym, podczas gdy wszelkie kompetencje kierowników biur powiatowych, jako organów pomocniczych, przy pomocy których Prezes Agencji jako organ osoby prawnej wykonuje swoje zadania – pochodzą od tego organu, działającego w imieniu osoby prawnej. Tym samym, Sąd w obecnym składzie, podziela ocenę organu odwoławczego co do nieprawidłowości wystawionego tytułu wykonawczego w którym jako wierzyciel ujawniony został sam Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Lubaczowie. Nie jest on bowiem organem uprawnionym do samodzielnego występowania w podstępowaniach egzekucyjnych. Zdaniem sądu wskazać również należy, że kwestią nieistotną z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy jest podnoszony przez stronę skarżącą argument, że z dniem 1 sierpnia 2012 r. wszedł w życie art. 5 ustawy z dnia 21 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 243), który wprowadził zmiany w ustawie o ARiMR, przyznając Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR uprawnienia organu podatkowego (art. 29 ust. 8 ustawy o ARiMR). Kwestią kluczową w przedmiotowej sprawie jest bowiem rozstrzygnięcie, czy skarżący może występować samodzielnie jako wierzyciel w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Odnosząc się do zarzutów wskazanych w treści skargi, trzeba przyznać rację twierdzeniom skarżącego, że z faktu iż ustawodawca przyznał Prezesowi ARIMR wyłączne kompetencje w zakresie umarzania wierzytelności Agencji, nie wynika, iż jest on wyłącznie właściwy również w innych sprawach – taka bowiem wykładnia, w sposób nieuprawniony rozszerzałaby zakres kompetencji przysługujących wyłącznie Prezesowi Agencji. Należy jednak zauważyć, że ze struktury organizacyjnej Agencji wynika, iż organem kierującym działaniami Agencji oraz reprezentującym ją na zewnątrz jest jedynie Prezes Agencji, który swoje zadania wykonuje przy pomocy zastępców Prezesa Agencji, dyrektorów oddziałów regionalnych oraz kierowników biur powiatowych. Nie maja oni zatem innego umocowania do działania w imieniu Agencji, jak tylko umocowanie pochodzące od organu osoby prawnej – prezesa Agencji, który przy ich pomocy wykonuje swoje zadania. Tym samym nie można Kierownika Biura Powiatowego ARIMR w Lubaczowie uznać za wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym – odmowa przystąpienia do egzekucji na podstawie przesłanego przez niego tytułu wykonawczego była zasadna. Odnosząc się do sporu w kwestii adnotacji, które zawierać ma tytuł wykonawczy w postępowaniu administracyjnym stwierdzić należy, że z dniem 21 listopada 2013r., na mocy powołanej wyżej ustawy o wzajemnej pomocy w dochodzeniu podatków, wszedł w życie nowy przepis art. 26b p.e.a. regulujący przedmiotową kwestię, a przepisy rozporządzenia, na które powołuje się organ odwoławczy przestały obowiązywać z dniem 21 maja 2013r. Równocześnie weszło w życie Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 16 maja 2014 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej. Kwestia powyższa, jako marginalna, nie stanowi jednak o zasadności skargi, gdyż zaskarżona decyzja Dyrektor Izby Skarbowej w Rzeszowie, pomimo częściowo mylnego uzasadnienia, odpowiada prawu. W związku z powyższym, uznając przedmiotową skargę za niezasadną, Sąd na podstawie art. 151 ppsa. orzekł jak w sentencji.