VII SA/Wa 1568/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2014 r. sprawy ze skargi K. R. i M. R. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] czerwca 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozłożenia na raty opłaty legalizacyjnej skargę oddala Wojewoda [...], po rozpatrzeniu wniosku K. i M. R. z dnia 28 marca 2014 r. o rozłożenie na raty należności w kwocie 50.000,00 zł (słownie: pięćdziesiąt tysięcy złotych 00/100) z tytułu opłaty legalizacyjnej ustalonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...]z dnia [...] grudnia 2013 r., postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267) odmówił wszczęcia postępowania. Od powyższego postanowienia K. i M. R. złożyli zażalenie do Ministra Finansów, podnosząc że w realiach tej sprawy, odmowa wszczęcia postępowania jest przedwczesna. Dopiero wszczęcie i przeprowadzenie postępowania mogłoby skutkować odmową rozłożenia zapłaty przedmiotowej opłaty legalizacyjnej na raty. Podczas postępowania Strony miałyby szansę na prezentację swoich argumentów, co mogłoby stanowić podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Minister Finansów postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. utrzymał mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia na wniosek K. i M. R. postępowania w sprawie rozłożenia na raty zapłaty opłaty legalizacyjnej. Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Finansów złożyli K. i M. R.. Podnieśli, że strony postępowania nie kwestionowały zasadności zastosowania przez organ nadzoru budowlanego nałożenia na nich opłaty legalizacyjnej za niewielką rozbudowę budynku mieszkalnego oraz gospodarskiego. Strony postępowania prowadzą gospodarstwo rolne i nie jest ich stać na jednorazową zapłatę słusznie nałożonej opłaty; nic posiadają zdolności pozyskania kredytu komercyjnego, z którego mogliby dokonać zapłaty i dlatego jedynym wyjściem dla nich była prośba o rozłożenie zapłaty tej opłaty na raty. Skarżący dziś rozumieją, że zadziałali nie w tej kolejności, akceptują konieczność poniesienia zgodnie z prawem nałożonej opłaty. Tyle tylko, że nie dysponują wolnymi środkami na jednorazowe uiszczenie zapłaty. Dlatego też proszą o rozstrzygnięcie przez Sąd możliwości zapłaty opłaty w ratach. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie odpowiada przepisom prawa. Sąd podziela argumentację organów pierwszej i drugiej instancji, będącą w istocie powtórzeniem stanowiska, jakie w przedmiocie możliwości umorzenia, odroczenia lub rozłożenia na raty opłaty legalizacyjnej związanej z samowolnym wykonaniem robót budowlanych zajął Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanych przez organ wyrokach. W świetle stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego ( wyroki z dnia 23 kwietnia 2013r. II FSK 113/12, II FSK 2481/12), konstrukcja opłaty legalizacyjnej wyklucza ze swojej natury możliwość zastosowania - w związku z odesłaniami z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 59g ust. 5 tej ustawy - przepisu art. 67a Ordynacji podatkowej; nakaz odpowiedniego stosowania działu III drugiej z wymienionych ustaw nie obejmuje więc przepisu art. 67a. Co więcej, opłata legalizacyjna nie stanowi zobowiązania podatkowego w rozumieniu Ordynacji podatkowej, brak jest więc podstaw do stosowania wobec niej przepisów dotyczących ulg i zwolnień. Uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest warunkiem legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na budowę, zaś jedyną alternatywą jest dokonanie rozbiórki obiektu. Do tak rozumianej opłaty stosuje się wprawdzie - zgodnie z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego - przepisy odnoszące się do kar wskazanych w art. 59f tej ustawy.Należy również wyjaśnić, że zamieszczone w art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego odesłanie do przepisów działu III Ordynacji podatkowej musi być rozpatrywane z uwzględnieniem dystynkcji pomiędzy karą i opłatą oraz funkcjami każdej z tych konstrukcji. Ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest środkiem represyjnym, ani też nie ma charakteru kary administracyjnej, opłata legalizacyjna nie ma bowiem cech przymusowości. To adresat postanowienia ustalającego wysokość opłaty decyduje, czy chce skorzystać z możliwości legalizacji samowolnie wykonanego obiektu, czy też nie. W przypadku odstąpienia od legalizacji i nie uiszczenia opłaty legalizacyjnej, opłata ta nie podlega egzekucji w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 129, poz. 1954 ze zm.). Prawo budowlane przewiduje w tym przypadku sankcję w postaci nakazu rozbiórki. Zupełnie odmienny charakter ma kara uregulowana w przepisach art. 59a - art. 59g Prawa budowlanego, które to wprowadzają obowiązek przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego kontroli obiektów budowlanych, po zakończeniu budowy. Wracając do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego podnieść należy, iż w jego ocenie skuteczne wystąpienie z wnioskiem o udzielenie ulgi z art. 67a Ordynacji podatkowej dezawuowałoby akt legalizacji, sankcjonując niejako obejście ustanowionych rygorów prawnych. Zainteresowany musi wobec tego liczyć się z tym, że albo uiści w pełni stosowną opłatę, czego następstwem będzie legalizacja stwierdzonej samowoli budowlanej (przywrócenie stanu godności z prawem), albo też dojdzie do uruchomienia sankcji w postaci nakazu rozbiórki obiektu. Dopuszczenie trzeciej możliwości (późniejszego zmniejszenia wysokości opłaty i/bądź przyznania ulgi w formie rozłożenia opłaty na raty) przeczyłoby zasadom logiki i czyniło wprowadzone unormowanie prawne niejasnym w swych celach i założeniach. Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem Ministra Finansów, którego zdaniem w niniejszej sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, gdyż brak jest podstawy prawnej do przyznania ulgi w zakresie umorzenia opłat legalizacyjnych. Prowadzi to do konkluzji, iż organ pierwszego stopnia prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania. Sąd stwierdza, że nie zasługuje na uwzględnienie podnoszona w skardze argumentacja, zgodnie z którą w przypadku skarżących, jako osób prowadzących działalność gospodarczą, należy stosować inne przepisy niż w przypadku osób fizycznych, których dotyczyły przywołane powyżej wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wywody przedstawione w powołanych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego znajdują zastosowanie do każdego inwestora. Istotą omawianego poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest kwestia podmiotu ubiegającego się o umorzenie, jego sytuacja finansowa i ewentualność rozłożenia na raty opłaty legalizacyjnej, a sama opłata, jako świadczenie, które nie ma charakteru należności podatkowej i tym samym nie podlega regulacjom opartym na Ordynacji podatkowej. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012r., poz. 270).