II FSK 236/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Bogdan Lubiński (sprawozdawca), Sędzia NSA Krzysztof Winiarski, Sędzia del. WSA Grażyna Nasierowska, Protokolant Joanna Bańbura, po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej R. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt III SAB/Po 9/14 w sprawie ze skargi R. N. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej dotyczącej ustalenia łącznego zobowiązania pieniężnego w podatku rolnym i podatku od nieruchomości za 2009 r. oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt III SAB/Po 9/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę R. N. (zwanego dalej "skarżącym") na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej dot. ustalenia łącznego zobowiązania pieniężnego w podatku rolnym i podatku od nieruchomości za 2009 r. Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że Wójt Gminy M. decyzją z dnia 8 lipca 2013 r. ustalił dla skarżącego łączne zobowiązanie w podatku rolnym i podatku od nieruchomości za 2009 r. na kwotę 173,00 zł. Pismem z dnia 19 lipca 2013 r. skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Odwołanie wpłynęło do organu I instancji w dniu 22 lipca 2013 r. Organ I instancji pismem z dnia 29 lipca 2013 r. ustosunkował się do zarzutów odwołania i przekazał je Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Koninie jako organowi II instancji. Odpowiedź na zarzuty wpłynęła do organu odwoławczego w dniu 1 sierpnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie pismem z dnia 16 sierpnia 2013 r. (doręczonym w dniu 19 sierpnia 2013 r.) zawiadomiło skarżącego w trybie art. 200 § 1 i art. 123 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm. – zwanej dalej "ord. pod.") o wyznaczeniu 7-dniowego terminu do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. W dniu 1 października 2013 r. po odbyciu posiedzenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie wydało decyzję nr [...] uchylającą decyzję organu I instancji w całości i przekazującą mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzja została nadana na poczcie w dniu 31 października 2013 r. i doręczona stronie w dniu 4 listopada 2013 r. Pismem z dnia 29 października 2013 r. skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniósł skargę na bezczynność organu II instancji – za jego pośrednictwem. Skarga została nadana na poczcie w dniu 29 października 2014 r. i wpłynęła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie w dniu 5 listopada 2014 r. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że organ II instancji pozostaje w bezczynności, poprzez nierozpatrzenie jej odwołania od decyzji I instancji z dnia 8 lipca 2013 r. Strona wniosła o uwzględnienie skargi przez organ II instancji w trybie autokontroli, bądź też o zobowiązanie tego organu przez Sąd do wydania stosownej decyzji w ramach II instancji. Postanowieniem z dnia 17 grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu orzekł o odrzuceniu skargi jako niedopuszczalnej. Zdaniem Sądu, nie został wyczerpany tryb, albowiem strona wniosła skargę do WSA w Poznaniu bez uprzedniego wezwania SKO w Koninie do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 37 k.p.a. W skardze kasacyjnej od tego postanowienia strona skarżąca, reprezentowana przez dotychczasowego pełnomocnika, wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i o umorzenie postępowania sądowego oraz o zasądzenie od SKO w Koninie kosztów postępowania. Podniosła, że w sprawie mają zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej, a nie k.p.a. Wskazała na przepis art. 141 § 1 pkt 1 ord. pod., w którym brak zapisu odpowiadającego treści art. 37 § 1 k.p.a. Według strony, decyzja organu II instancji została faktycznie wydana nie w dniu 1 października 2013 r., lecz dopiero po otrzymaniu przez organ skargi na bezczynność, o czym świadczyć ma m. in. data jej doręczenia (4 listopada 2013 r.). NSA postanowieniem z dnia 6 czerwca 2014 r. uchylił postanowienie Sądu I instancji z dnia 17 grudnia 2013 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania, stwierdzając, że skarga na bezczynność była dopuszczalna (sygn. akt II FSK 587/14 ). Sąd pierwszej instancji – oddalając skargę – uznał, że brak podstaw do stwierdzenia, że organ II instancji był w bezczynności. Zgodnie bowiem z art. 139 § 3 ord. pod., załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym winno nastąpić nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania przez organ odwoławczy, a sprawy, w której przeprowadzono rozprawę lub strona złożyła wniosek o przeprowadzenie rozprawy – nie później niż w ciągu 3 miesięcy. Wójt Gminy M. decyzją z dnia 8 lipca 2013 r. ustalił dla skarżącego łączne zobowiązanie w podatku rolnym i podatku od nieruchomości za rok 2009 na kwotę 173,00 zł. Pismem z dnia 19 lipca 2013 r., które wpłynęło do organu I instancji 22 lipca 2013 r. skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Organ I instancji pismem z dnia 29 lipca 2013 r. ustosunkował się do zarzutów odwołania. Odpowiedź na zarzuty zawarte w odwołaniu wpłynęła do SKO w Koninie w dniu 1 sierpnia 2013r. Sąd wskazał, że organ II instancji w toku prowadzonego postępowania wykonał określone czynności procesowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie pismem z dnia 16 sierpnia 2013 r. (doręczonym w dniu 19 sierpnia 2013 r.) zawiadomiło skarżącego w trybie art. 200 § 1 i art. 123 § 1 ord. pod. o wyznaczeniu 7-dniowego terminu do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Strona nie ustosunkowała się do powyższego wezwania organu. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu 1 października 2013 r., po odbyciu posiedzenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie wydało decyzję nr [...] uchylającą decyzję organu I instancji w całości i przekazującą mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzja została nadana na poczcie w dniu 31 października 2013 r. i doręczona stronie w dniu 4 listopada 2013 r. Pismem z dnia 29 października 2013 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność organu II instancji – za jego pośrednictwem. Skarga została nadana na poczcie w dniu 29 października 2013 r. i wpłynęła do SKO w Koninie w dniu 5 listopada 2013 r. W ocenie WSA, wynika stąd, że skargę na bezczynność nadano na poczcie (29 października 2013 r.) już po wydaniu decyzji przez organ II instancji (1 października 2013 r.), która została doręczona stronie w dniu 4 listopada 2013 r., a zatem przed otrzymaniem skargi przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (wpłynęła ona do tego organu w dniu 5 listopada 2013 r.). Sąd stwierdził, że jeżeli organ wydał decyzję przed wniesieniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, to nie ma podstaw do przyjęcia, że organ ten pozostaje w bezczynności, nawet wtedy, gdy daną decyzję doręczono stronie lub jej pełnomocnikowi po dacie wniesienia skargi na bezczynność. Twierdzenia skarżącego na okoliczność wydania decyzji przez SKO w Koninie w wyniku autokontroli, dopiero na skutek skargi na bezczynność – skierowanej do WSA w Poznaniu, są więc pozbawione racji i nie mają odzwierciedlenia w aktach sprawy. Nie było w tej sytuacji podstaw do umorzenia postępowania sądowego ze względu na zaistnienie okoliczności wskazanych w art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd stwierdził, że ponieważ w dacie wnoszenia skargi na bezczynność decyzja organu II instancji była już wydana (chociaż jeszcze niedoręczona stronie), nie było podstaw do uznania, że organ II instancji pozostawał w bezczynności. Powyższy wyrok został zaskarżony w całości skargą kasacyjną skarżącego, który wniósł o jego o uchylenie w całości i umorzenie postępowania sądowego oraz o zasądzenie od SKO na rzecz skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw w kwocie 1137 zł. Jako podstawy kasacyjne wskazano: 1) art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenie art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 54 § 3 p.p.s.a. i art. 106 § 3 p.p.s.a. przez ich niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w aspekcie art. 121, art. 122, art. 187 § 1, art. 191 ord. pod., polegające w istocie na błędnym ustaleniu (przyjęciu) stanu faktycznego; 2) art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania, polegające na nie wyjaśnieniu w uzasadnieniu wyroku dlaczego datę, którą opatrzono decyzję uznano za datę jej wydania z uwagi na zarzut antydatowania; 3) art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 161 § 1 pkt 3 i art. 54 § 3 (przez ich niezastosowanie) oraz art. 151 p.p.s.a. (przez jego wadliwe zastosowanie), tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na oddaleniu skargi, a nie umorzeniu postępowania i na nie zasądzeniu kosztów postępowania. WSA w Poznaniu powinien wydać orzeczenie nie w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a., tylko w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 54 § 3 p.p.s.a., tj. umorzyć postępowanie i zasądzić zwrot kosztów (art. 201 p.p.s.a.); 4) art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 stawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm. – zwanej dalej "p.u.s.a."), tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na nie obiektywnym zbadaniu i dokonaniu oceny zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Rozpoznając skargę kasacyjną w granicach wyznaczonych jej zarzutami i wnioskami (art. 183 § 1 w związku z art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 p.p.s.a.) stwierdzić należało, że oparta została wyłącznie na zarzutach naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty te sprowadzają się do kwestionowania ustaleń faktycznych dotyczących daty wydania decyzji przez SKO w Koninie oraz daty wpływu do organu skargi na bezczynność, a także do kwestionowania zasadności oddalenia skargi przez Sąd I instancji zamiast umorzenia postępowania i zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Autor skargi kasacyjnej konsekwentnie stoi na stanowisku, że decyzja organu odwoławczego wydana została dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność, tym samym została wydana w trybie art. 54 § p.p.s.a. W związku z powyższym, Sąd I instancji winien umorzyć postępowania sądowe, a nie oddalić skargę na bezczynność. W ocenie NSA, z argumentacją autora skargi kasacyjnej nie można się zgodzić. Na wstępie wskazać należy, że z bezczynnością organu mamy do czynienia, gdy organ ten z nieuzasadnionych przyczyn nie załatwi sprawy w terminie określonym w art. 139 ord. pod. lub nie dopełni obowiązku wynikającego z art. 140 ord. pod., a mianowicie nie zawiadomi strony o niezałatwieniu sprawy w określonym terminie podając przy tym uzasadnione przyczyny niedotrzymania terminu i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W rozpoznawanej sprawie skarga na bezczynność dotyczyła nierozpoznania przez SKO w Koninie (w terminie dwumiesięcznym) odwołania od decyzji organu I instancji. Z ustaleń przyjętych przez Sąd I instancji wynika, że odwołanie skarżącego wpłynęło do organu I instancji 22 lipca 2013 r. Organ I instancji pismem z 29 lipca 2013 r. ustosunkował się do tych zarzutów. Odpowiedź na zarzuty zawarte w odwołaniu wpłynęła do SKO 1 sierpnia 2013 r. W dniu 1 października 2013 r. SKO wydało decyzję. W dniu 31 października 2013 r. decyzja została wysłana do skarżącego, a w dniu 4 listopada 2013 r. została mu doręczona. W dniu 29 października 2013 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność. Skarga ta wpłynęła do SKO 5 listopada 2013 r. Rozpoznając skargę na bezczynność obowiązkiem Sądu jest ocena okoliczności faktycznych danej sprawy, pod kątem wykazania, czy organ zrealizował ustawowy obowiązek załatwienia sprawy, tj. czy podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji dokonał koniecznych ocen, w ramach których trafnie skonstatował, że organ podatkowy nie był bezczynny. W tym zakresie Sąd I instancji trafnie wskazał, że organ wydał decyzję 1 października 2013 r. Tym samym nie było podstaw do przyjęcia, że organ pozostawał w bezczynności. Dla powyższej oceny nie ma znaczenia, że decyzję doręczono po dacie wniesienia skargi na bezczynność. Jednocześnie jednak zgodzić się należy z autorem skargi kasacyjnej, że niezrozumiałe są okoliczności, które spowodowały, że decyzja wydana przez SKO 1 października 2013 r. została wysłana do skarżącego dopiero 31 października 2013 r., tj. po trzydziestu dniach. Powyższe standardy w działaniu organu podatkowego są nie do zaakceptowania. To te działania doprowadziły autora skargi kasacyjnej do formułowania tez o antydatowaniu decyzji. Odnosząc się do tych tez, NSA zauważa jednak, że sam fakt znacznej opieszałości organu w wysyłce decyzji, nie może jeszcze świadczyć o antydatowaniu decyzji. Podkreślić należy, że w aktach sprawy poza decyzją, opatrzoną datą 1 października 2013 r., znajduje się również protokół posiedzenia podpisany przez protokolanta i przewodniczącą składu orzekającego również datowany na 1 października 2013 r., a także metryka sprawy, z której wynika, że decyzja została wydana 1 października 2013 r. Doręczenie decyzji już po wniesieniu skargi na bezczynność nie zmienia faktu, że podstawą żądania tej skargi było wydanie stosownego orzeczenia przez SKO w Koninie, co – jak wynika z akt sprawy – nastąpiło w dniu 1 października 2013 r. NSA zauważa, że to data wydania decyzji ma kluczowe znaczenie przy ocenie terminowości działania organu w niniejszej sprawie. Tym samym nietrafne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące ustaleń faktycznych związanych z datą nadania i doręczenia decyzji oraz datą wniesienia skargi na bezczynność. W tym zakresie autor skargi kasacyjnej kwestionuje ustalenia faktyczne oraz zarzuca Sądowi I instancji nieprzeprowadzenie z urzędu dowodów uzupełniających. W tym miejscu zauważyć należy, że stosownie do 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z powołanego przepisu wynika więc, że Sąd I instancji ma w tym zakresie pewną swobodę. Sąd może, ale nie musi przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów. Ostateczna ocena przydatności określonego dokumentu należy więc do Sądu. Jak wynika z treści skargi kasacyjnej, celem przeprowadzenia dowodu z dokumentów, tj. wydruku z monitoringów śledzenia przesyłek oraz potwierdzenia nadania i wniesienia skargi, miały być okoliczności, które nie miały istotnego znaczenia dla sprawy. Jak już bowiem wcześniej wskazywano wydając decyzję w dniu 1 października 2013 r., SKO nie pozostawało w bezczynności. Dla powyższej oceny nie mają więc znaczenia daty nadania decyzji oraz skargi na bezczynność. Niezasadne są więc zarzuty naruszenia art. 106 § 3 w związku z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 121, art. 122, art. 187 § 1 i art. 191 ord. pod. Konsekwencją niepodważonych w sprawie ustaleń, z których wynika, że decyzja SKO w Koninie została wydana 1 października 2013 r. było przyjęcie, że organ ten nie pozostawał w bezczynności w zakresie wydania decyzji oraz, że nie było podstaw do umorzenia postępowania i zwrotu kosztów na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3 P.p.s.a. Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi kasacyjnej tj. naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s a. przypomnieć należy, że zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne polega na rozpoznawaniu skarg na wskazane w tym przepisie akty i czynności oraz na bezczynność (art. 3 § 2 p.p.s.a.). Art. 3 p.p.s.a. określa zatem przedmioty zaskarżenia, wyznacza zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, a tym samym zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego (por. T. Woś w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz – Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 41-42). Sąd może zatem go naruszyć wykraczając poza wyznaczoną nim właściwość rzeczową (rozpoznając skargę na akt lub czynność nie poddane jego kognicji) bądź odmawiając merytorycznego rozpoznania sprawy leżącej w jego właściwości (poprzez uznanie skargi za niedopuszczalną – art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Nie może zaś mu uchybić dokonując tej kontroli, nawet gdyby jej wynik i zastosowany środek nie odpowiadał prawu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji dokonał oceny skargi na bezczynność oraz prowadzonego przez organy podatkowe postępowania, w efekcie czego zasadnie uznał, że organ odwoławczy nie dopuścił się obrazy wskazanych w skardze przepisów prawa. Swoje stanowisko w tym względzie Sąd I instancji zawarł w uzasadnieniu orzeczenia odpowiadającego wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i stosownie do art. 184 p.p.s.a., podlega oddaleniu. [pic]