II OW 131/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Starosty Gnieźnieńskiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą Gnieźnieńskim a Marszałkiem Województwa Wielkopolskiego w przedmiocie wskazania organu właściwego do uzgodnienia decyzji Wójta Gminy N. o warunkach zabudowy na terenach zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych postanawia: wskazać Starostę Gnieźnieńskiego jako organ właściwy w sprawie. Wnioskiem z dnia 25 czerwca 2014 r. Starosta Gnieźnieński wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Marszałkiem Województwa Wielkopolskiego poprzez wskazanie Marszałka jako organu właściwego do uzgodnienia projektów trzech decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegających na budowie: elektrowni wiatrowej o mocy 4,5 MW na działkach nr [...] w obrębie D., elektrowni wiatrowej o mocy do 2 MW na działkach nr [...] w obrębie D. oraz na działkach nr [...] w obrębie P. i elektrowni wiatrowej o mocy 4,5 MW na działkach nr [...] w obrębie D. w trybie art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.). W uzasadnieniu wniosku Starosta wskazał, że pismami z dnia 12 i 13 maja 2014 r. Marszałek Województwa Wielkopolskiego przekazał mu pisma Wójta Gminy N. dotyczące uzgodnienia w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych warunków zabudowy dla wskazanych wyżej inwestycji. Pismami z dnia 21 maja 2014 r. Starosta zwrócił te pisma Marszałkowi, powołując się na treść art. 161 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U.2011.163.981 ze zm.), zgodnie z którym organem właściwym w tej sprawie jest marszałek województwa. Marszałek Województwa ponownie zwrócił Staroście pisma Wójta Gminy N., uznając, że organem właściwym w tej sprawie jest starosta, co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 28 listopada 2012 r., II OW 132/12. Starosta podkreślił, że art. 161 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego wskazuje marszałka jako organ administracji geologicznej I instancji, nie wyszczególniając jego zadań. W art. 161 ust. 2 tej ustawy w sposób enumeratywny wskazany został zakres kompetencji starosty jako organu administracji geologicznej. W żadnym z wymienionych zadań przypisanych staroście nie jest wskazane uzgadnianie decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi. Zgodnie z art. 161 ust. 3 pkt 3 ustawy do starosty, jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji, należą sprawy związane z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, dotyczące między innymi badań geologiczno-inżynierskich wykonywanych na potrzeby zagospodarowania przestrzennego gminy oraz warunków posadowienia obiektów budowlanych. Zdaniem Starosty Gnieźnieńskiego, niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia tego przepisu. Organ na poparcie swojego stanowiska powołał się na postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego wydane w sprawach o sygn. akt II OW 63/12, II OW 59/12, II OW 20/12, II OW 60/12. W odpowiedzi na wniosek Marszałek Województwa Wielkopolskiego wniósł o uznanie Starosty Gnieźnieńskiego za organ właściwy w tej sprawie, powołując się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2012 r., II OW 132/12 oraz na postanowienia Ministra Środowiska z dnia 29 kwietnia 2014 r., w których zaprezentowano stanowisko, że organem właściwym w tego typu sprawach jest starosta. Marszałek zwrócił również uwagę na to, że od dnia 1 stycznia 2015 r. wejdzie w życie nowelizacja art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, od którego zostanie dodany pkt 5 a nakazujący dokonanie uzgodnienia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o ustaleniu warunków zabudowy ze starostą jako właściwym organem ochrony środowiska – w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne i spory o właściwość, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. Spór w niniejszej sprawie dotyczy wskazania organu właściwego do uzgodnienia projektów decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Zgodnie z art. 17 pkt. 6 lit. a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647) wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o opinie o projekcie planu m.in. do właściwych organów administracji geologicznej w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Podobnie przepisy art. 53 ust. 4 pkt. 5 oraz 60 ust. 1 tej ustawy nakładają na organy właściwe do wydania decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego oraz decyzji o ustaleniu warunków zabudowy obowiązek uzgodnienia tych decyzji z właściwym organem administracji geologicznej w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określa, który z organów administracji geologicznej jest właściwy do dokonania tych uzgodnień w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. W myśl art. 161 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U.2011.163.981 ze zm.) organem administracji geologicznej pierwszej instancji jest marszałek województwa, z wyjątkiem spraw określonych w ust. 2 i 3. Zgodnie z art. 161 ust. 2 pkt 3 tej ustawy do starosty, jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji, należą sprawy związane z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, dotyczące między innymi badań geologiczno-inżynierskich wykonywanych na potrzeby zagospodarowania przestrzennego gminy oraz warunków posadowienia obiektów budowlanych. Przepis art. 91 tej ustawy wyraźnie wskazuje na cel sporządzenia dokumentacji geologiczno-inżynierskiej. Tym celem jest określenie warunków geologiczno-inżynierskich na potrzeby między innymi zagospodarowania przestrzennego i posadowienia obiektów budowlanych. Analiza powołanych przepisów ustawy - Prawo geologiczne i górnicze wyraźnie wskazuje, że wyspecjalizowanym organem w zakresie spraw geologiczno-inżynierskich związanych z zagospodarowaniem przestrzennym i posadowieniem obiektów budowlanych jest starosta jako organ administracji geologicznej I instancji. Również art. 110a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.) wskazuje starostę jako organ właściwy do prowadzenia obserwacji terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których występują te ruchy. Starosta prowadzi także rejestr zawierający informację o tych terenach. Informacje, jakie powinien zawierać taki rejestr określa rozporządzenie Ministra Środowiska z 20 czerwca 2007 r. w sprawie informacji dotyczących ruchów masowych ziemi (Dz. U. Nr 121, poz.840). W ustawie z 11 sierpnia 2001 r. o szczegółowych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (Dz. U. Nr 84, poz. 906 ze zm.) w art. 13d ust. 6 pkt 3a wyraźnie ustawodawca wskazał starostę jako organ właściwy do zaopiniowania projektu miejscowego planu odbudowy obiektów budowlanych uszkodzonych lub zniszczonych w wyniku osunięcia ziemi w zakresie zagospodarowania terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których występują te ruchy. Instytucja uzgodnienia ma na celu uzyskanie stanowiska oraz wskazania warunków wyspecjalizowanego organu w danej dziedzinie w sprawie realizacji planowanych inwestycji. Zatem uzgodnienia powinien dokonywać wyspecjalizowany organ w danej dziedzinie. Takim organem w przedmiotowej sprawie niewątpliwie jest starosta, który zatwierdza projekty robót geologicznych oraz dokumentacji geologicznej dotyczących badań geologiczno-inżynierskich na potrzeby zagospodarowania przestrzennego gminy oraz warunków posadowienia obiektów budowlanych, prowadzi dokumentację w tym zakresie, prowadzi również rejestr informacji o terenach zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów na których występują te ruchy, opiniuje projekty miejscowych planów odbudowy obiektów zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku osunięcia ziemi. Organ ten posiada zatem pełną informację dotyczącą zarówno obszarów osuwiskowych, jak i warunków geologiczno-inżynierskich podłoża, na którym planowana jest realizacja obiektów budowlanych. Nie ulega zatem wątpliwości, iż uzgodnienie projektu decyzji dotyczącej warunków zabudowy lub lokalizacji inwestycji celu publicznego (wydawanej na obszarze nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego) odnosi się do zakresu "warunków posadowienia obiektów budowlanych", o których mowa w wyżej wymienionym przepisie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze. Należy zauważyć, że przepisy dotyczące właściwości powinny być jasne i proste. W niniejszej sprawie treść art. 161 Prawa geologicznego i górniczego budzi istotne wątpliwości interpretacyjne. Z tego względu konieczne było odwołanie się do wykładni systemowej i celowościowej. Analiza treści tego przepisu przy uwzględnieniu wykładni systemowej i celowościowej prowadzi do wniosku, że zapis art. 161 ust. 2 pkt 3 tej ustawy należy traktować jako przepis kompetencyjny dla starosty również w sprawach uzgodnień projektów decyzji o warunkach zabudowy. Należy mieć również na uwadze, iż od dnia 1 stycznia 2015 r. art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz. 1133) wprowadza zmianę art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającą na zmianie brzemienia pkt 5 i dodaniu pkt 5a, które to przepisy będą stanowić, iż decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z właściwym organem administracji geologicznej - w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych (pkt 5) oraz starostą, jako właściwym organem ochrony środowiska – w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych (pkt 5a). Z przedstawionych wyżej przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a rozstrzygnął przedmiotowy spór o właściwość, wskazując Starostę Gnieźnieńskiego, jako organ właściwy do uzgodnienia projektów decyzji o warunkach zabudowy dla wskazanych elektrowni wiatrowych.