II OSK 364/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński /spr./ sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Towarzystwa B. sp. z o.o. z siedzibą we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 559/14 w sprawie ze skargi Towarzystwa B. sp. z o.o. z siedzibą we W. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], 2. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu na rzecz Towarzystwa B. sp. z o.o. z siedzibą we W. kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 559/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę T. Sp. z o.o. z siedzibą we W. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych związanych z budową zespołu budynków wielorodzinnych z garażami podziemnymi, nieuciążliwymi lokalami usługowymi w parterach budynków i z powierzchnią biurową w narożniku zabudowy. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego – po rozpatrzeniu zażalenia T. sp. z o.o., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], którym wstrzymano roboty budowlane prowadzone przez Spółkę wykonywane bez wymaganego pozwolenia na budowę, związane z budową zespołu budynków wielorodzinnych z garażami podziemnymi, nieuciążliwymi lokalami usługowymi w parterach budynków od strony ul. O. i G. i z powierzchnią biurową w narożniku zabudowy ul. O./G., wraz z elementami infrastruktury technicznej i zagospodarowaniem terenu przy ul. O. [...] we W. (oznaczenie geodezyjne: działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz część działki nr [...] i [...][...] obręb K.). W uzasadnieniu postanowienia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że zawiadomieniem z dnia [...] maja 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie budowy zespołu budynków opisanych na wstępie, wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] PINB dla miasta Wrocławia wstrzymał roboty budowlane prowadzone przez T. sp. z o.o. Uzasadniając to postanowienie organ powiatowy wskazał na zaistnienie przesłanki, o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a więc wykonywanie robót bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ powołał się na okoliczność prowadzenia przez Prezydenta Wrocławia postępowania wznowieniowego od decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 2009 r. nr [...], zmienionej decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...], decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] oraz decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], w toku którego Prezydent Wrocławia postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] wstrzymał wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Dalej podano, że organ powiatowy wyjaśnił, iż pomimo wskazanego postanowienia Prezydenta Wrocławia o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, w trakcie kontroli w dniu [...] kwietnia 2014 r., stwierdzono prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie PINB dla miasta Wrocławia z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w ustawowo przewidzianym terminie zażalenie wniosło T. sp. z o.o. Rozpatrując zażalenie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że jak wynika z akt sprawy, na dzień wydania postanowienia z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], w obrocie prawnym znajdowało się postanowienie Prezydenta Wrocławia nr [...], którym wstrzymano wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 2009 r. nr [...] ze zmianami. Istotnym jest, że przeprowadzając w dniu [...] kwietnia 2014 r. kontrolę PINB dla miasta Wrocławia stwierdził, iż pomimo wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, inwestor kontynuuje roboty. O kontynuacji robót świadczy również treść dziennika budowy, gdzie wskazano, iż zarówno w dniu [...] kwietnia 2014 r., jak i w dniu [...] kwietnia 2014 r., trwały roboty budowlane. PINB stwierdził to spisując protokół na okoliczność dokonania kontroli, jak również dokonując adnotacji w dzienniku budowy. Obecny w trakcie kontroli kierownik budowy wniósł do protokołu, iż nie posiadał wiedzy o wydaniu postanowienia o wstrzymaniu wykonania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem DWINB, okoliczność wstrzymania na podstawie art. 152 K.p.a. wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę niewątpliwie wiąże inwestora odmawiając mu prawa do wykonywania uprawnień wynikających z decyzji o pozwoleniu na budowę. Niezależnie od tego, zauważyć należy, iż rozpatrując zażalenie T. Sp. z o.o. organ musi brać pod uwagę zmianę stanu faktycznego sprawy, która jakkolwiek w niniejszej sprawie nastąpiła, niemniej nie ulega wątpliwości, iż nie wpływa na zasadność wydanego przez PINB dla miasta Wrocławia postanowienia nr [...]. Jak wynika bowiem z akt sprawy w dniu [...] maja 2014 r., Wojewoda Dolnośląski postanowieniem nr [...], uchylił postanowienie Prezydenta Wrocławia nr [...] o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...]. Jednocześnie w dniu [...] maja 2014 r. Wojewoda Dolnośląski postanowieniem nr [...] wstrzymał wykonanie decyzji Prezydenta Wrocławia o pozwoleniu na budowę nr [...], powołując się na art. 159 § 1 K.p.a. w związku z wnioskiem Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. O. [...] we W. o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Dalej podano, że DWINB stwierdził, iż w dniu dokonania kontroli, a więc [...] kwietnia 2014 r., inwestor nie posiadał uprawnienia do wykonywania robót, bowiem obowiązywało postanowienie Prezydenta Wrocławia o wstrzymaniu wykonania decyzji nr [...]. Obecnie inwestor nie posiada uprawnienia do wykonywania robót w postaci decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem Wojewoda Dolnośląski postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. wstrzymał wykonanie tej decyzji. Odnosząc się tym samym do zarzutów podnoszonych w zażaleniu wyjaśniono, iż okoliczność prowadzenia robót budowlanych pomimo wydania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowi podstawę do prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania, o którym mowa w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Powyższe podkreślono również w orzecznictwie administracyjnym wskazując, iż budowa obiektu rozpoczęta na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i kontynuowana po wstrzymaniu wykonania tej decyzji oraz stwierdzeniu jej nieważności jest przypadkiem prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, innym niż określony w art. 48 tej ustawy - patrz wyrok WSA w Olsztynie z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Op 205/13. W przypadku wyeliminowania pozwolenia na budowę z obrotu prawnego na podstawie decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym (np. decyzji o stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę lub uchylającej pozwolenie na budowę w postępowaniu wznowieniowym) inwestor może realizować inwestycję zgodnie z pozwoleniem na budowę do czasu, kiedy decyzja eliminująca z obrotu prawnego pozwolenie na budowę stanie się ostateczna - chyba że jej wykonanie zostanie wstrzymane postanowieniem w toku prowadzonego postępowania nadzwyczajnego (por. Komentarz do art. 50 ustawy - Prawo budowlane, Lex 2014, M. Wincenciak). Na dzień wydania rozstrzygnięcia przez DWINB nie można przesądzić, w jaki sposób zakończy się postępowanie prowadzone przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] września 2009 r. Niemniej mając na uwadze znajdujące się w obrocie prawnym postanowienie Wojewody Dolnośląskiego nr [...] z dnia [...] maja 2014 r., wstrzymujące wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz okoliczność stwierdzenia przez PINB wykonywania robót pomimo obowiązywania w dniu [...] kwietnia 2014 r., postanowienia Prezydenta Wrocławia o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, w pełni uzasadnione stało się zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się do treści zażalenia wyjaśniono, że zdaniem organu błędne jest przekonanie Spółki, jakoby wniesienie zażalenia na postanowienie wydane w oparciu o art. 152 K.p.a. wstrzymywało wykonanie tego postanowienia. Powoływana ochrona trwałości decyzji nie może być przesłanką do ignorowania przez inwestora postanowień wydanych zarówno na podstawie art. 152 K.p.a. jak i 159 K.p.a. Wbrew dosłownemu brzmieniu art. 28 do prowadzenia robót budowlanych upoważnia ostateczna i jednocześnie wykonalna decyzja o pozwoleniu na budowę. Jeżeli nastąpi wstrzymanie wykonania takiej decyzji, a inwestor mimo tego będzie prowadził roboty budowlane, organ nadzoru budowlanego będzie miał prawo i obowiązek podjęcia działań w trybie art. 50 i 51 prawa budowlanego. "Wymagane pozwolenie na budowę" w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego to pozwolenie nie tylko ostateczne, ale również wykonalne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przytoczone postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu wniosło T. Sp. z o.o. z siedzibą we W. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po pierwsze zarzucono naruszenie art. 15 K.p.a. poprzez wydanie postanowienia na podstawie okoliczności niebędących przedmiotem rozstrzygania przez organ I instancji oraz uniemożliwienie, poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji w zakresie wstrzymania robót na podstawie postanowienia nr [...] Wojewody Dolnośląskiego, prowadzenie w tym zakresie postępowania przez organy obu instancji. Po drugie zarzucono naruszenie art. 105 § 1 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. wobec nieumorzenia postępowania pomimo jego bezprzedmiotowości. Nadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego poprzez jego wykładnię polegającą na uznaniu, iż postanowienie PINB o wstrzymaniu robót budowlanych może zostać wydane także w sytuacji nieprowadzenia robót budowlanych. Odpowiadając na skargę Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 18 listopada 2014 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Wyjaśnił jednocześnie, że decyzja o stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę została zaskarżona, lecz nie zapadła decyzja organu odwoławczego. Pełnomocnik DWINB wniosła o oddalenie skargi. Stanowisko DWINB poparł pełnomocnik uczestnika postępowania, to jest Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. G. [...] we W., który nadto do akt złożył pismo procesowe z dnia [...] listopada 2014 r. Wyrokiem z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 559/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że kontrola legalności zaskarżonego postanowienia sprowadzała się do oceny, czy organ II instancji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie utrzymując w mocy postanowienie organu powiatowego o wstrzymaniu robót budowlanych, które podjęto na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409; dalej: ustawy Prawo budowlane). Wskazany przepis stanowi, że właściwy organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Jak wynika z akt sprawy i treści skargi, nie jest sporne w sprawie między stronami, że skarżąca Spółka prowadziła inwestycję na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] września 2009 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę (decyzja ta była zmieniana, jednak jest to dla istoty sprawy irrelewantne). Również niesporne jest, że Prezydent Wrocławia, w toku postępowania wznowieniowego, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] wstrzymał wykonanie decyzji z dnia [...] września 2009 r., powołując art. 152 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a.), który stanowi, że organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Skarżąca Spółka nie podważała również ustalenia, że postanowienie z dnia 4 kwietnia 2014 r. doręczono jej w dniu 7 kwietnia 2014 r., a postanowienie to Spółka zakwestionowała w drodze zażalenia. Następnie w toku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2014 r. na placu budowy, PINB ustalił, że prowadzone były roboty budowlane. Nadto kierownik budowy oświadczyła, że nie wiedziała o wydaniu postanowienia wstrzymującego wykonanie pozwolenia na budowę. W efekcie organ powiatowy wydał postanowienie z dnia [...] maja 2014 r. nr [...]. Zdaniem Sądu, opisane okoliczności wskazują niezbicie na to, że w chwili wydawania przez PINB postanowienia z dnia [...] maja 2014 r. znajdowało się w obrocie prawnym – nieostateczne wprawdzie – postanowienie Prezydenta Wrocławia z dnia [...] kwietnia 2014 r. o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 2009 r., a roboty budowlane były mimo tego prowadzone. Sąd wskazał, że Wojewoda Dolnośląski postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] uchylił postanowienie Prezydenta Wrocławia z dnia [...] kwietnia 2014 r. wskazując na uchybienia, których dopuścić się miał organ na etapie wszczęcia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę. Zatem do uchylenia postanowienia wstrzymującego wykonalność pozwolenia na budowę doszło po wydaniu postanowienia PINB z dnia [...] maja 2014 r. Następnie jednak Wojewoda Dolnośląski, prowadząc postępowanie w trybie nieważnościowym, postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] wstrzymał wykonanie decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] września 2009 r. powołując się na art. 159 § 1 K.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Z tego zaś wynika, zdaniem Sądu, że w chwili wydawania przez DWINB w dniu [...] czerwca 2014 r. zaskarżonego postanowienia w obrocie prawnym było postanowienie właściwego organu o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 143 K.p.a. wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia, jednakże organ administracji publicznej, który wydał postanowienie, może wstrzymać jego wykonanie, gdy uzna to za uzasadnione. Z tego przepisu wynika, że wniesienie przez inwestora zażalenia na postanowienie Prezydenta Wrocławia z dnia [...] kwietnia 2014 r. nie miało skutku suspensywnego. Innymi słowy, postanowienie o wstrzymaniu wykonania pozwolenia na budowę było skuteczne względem strony z chwilą jego doręczenia. Wniesienie zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu wykonania pozwolenia na budowę nie rodziło po stronie skarżącej Spółki uprawnienia do kontynuowania robót budowlanych. Tymczasem – jak wynika z protokołu kontroli, która miała miejsce w dniu [...] kwietnia 2014 r., roboty budowlane były kontynuowane. Wobec tego, zdaniem Sądu, na dzień wydania postanowienia PINB z dnia [...] maja 2014 r. spełnione były przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Sąd stwierdził, że budowa obiektu rozpoczęta na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i kontynuowana po wstrzymaniu wykonania tej decyzji oraz stwierdzeniu jej nieważności jest przypadkiem prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, innym niż określony w art. 48 ustawy Prawo budowlane (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w składzie 7 sędziów z dnia 28 maja 2001 r., sygn. akt OSA 2/01, opubl. ONSA 2001/4/143). W przedmiotowej sprawie roboty budowlane były kontynuowane po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu wykonania pozwolenia na budowę, do którego to wstrzymania doszło w związku z wznowieniem postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu, jest to niewątpliwie przypadek prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, inny niż określony w art. 48 ustawy Prawo budowlane Za takim wnioskiem przemawia konieczność zastosowania wykładni systemowej i funkcjonalnej przepisu art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane Z punktu widzenia jakościowego, nie ma bowiem różnicy między wykonywaniem robót budowlanych bez pozwolenia na budowę a wykonywaniem robót budowlanych po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu wykonania pozwolenia na budowę. Zatem skutki takiego działania jednostek (osób fizycznych lub prawnych) muszą być takie same, aby reakcja administracji publicznej na takie działania mogła być określona mianem proporcjonalnej. W myśl art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego wstrzymuje roboty budowlane kontynuowane po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu wykonania pozwolenia na budowę. Zadaniem organów nadzoru budowlanego było więc ustalenie, czy pozwolenie na budowę podlega wykonaniu w chwili wydawania postanowienia w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. W ocenie sądu organy nadzoru budowlanego zadaniu temu sprostały, prawidłowo ustalając i oceniając stan faktyczny sprawy. W takich właśnie warunkach PINB wydał postanowienie z dnia [...] maja 2014 r. wskazując na wstrzymanie wykonania pozwolenia na budowę na mocy postanowienia Prezydenta Wrocławia z dnia [...] kwietnia 2014 r. Natomiast okoliczności sprawy uległy zmianie w sensie formalnym i w chwili wydania przez DWINB zaskarżonego postanowienia z dnia [...] czerwca 2014 r. organ powołał się na wstrzymanie wykonania pozwolenia na budowę na mocy postanowienia Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] maja 2014 r., nr [...]. Zdaniem Sądu, okoliczność formalnej zmiany podstawy wstrzymania wykonalności pozwolenia na budowę (wpierw uczyniono to w trybie wznowienia postępowania, a następnie w trybie stwierdzenia nieważności) nie oznacza, że zmianie uległa faktyczna okoliczność, jaką był stan wstrzymania wykonalności pozwolenia na budowę. I to zaistnienie owego stanu wstrzymania wykonalności decyzji podlegało ustaleniu przez organy nadzoru budowlanego. Ustaleń w tym zakresie organy obu instancji dokonały w sposób prawidłowy. Okoliczności dotyczące przyczyn wstrzymania wykonania pozwolenia na budowę (tego, jakie przesłanki legły u podstaw wydania postanowień w tym przedmiocie) nie podlegają badaniu przez organy nadzoru budowlanego, ani ocenie sądu administracyjnego w rozpoznającego sprawę. Kwestia wykonalności decyzji ostatecznej może – z logicznego punktu widzenia – być przedstawiona jako alternatywa: albo decyzja ostateczna podlega wykonaniu, albo decyzja ostateczna nie podlega wykonaniu na skutek wstrzymania jej wykonalności. Sytuacje, w których można wstrzymać wykonalność decyzji ostatecznej uregulowane są w przepisach K.p.a. i oczywiście stanowią wyłom od zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 K.p.a.). Niemniej nie można, jak usiłuje autor skargi, skutecznie zarzucać organowi nadzoru budowlanego naruszenia art. 16 K.p.a. w sytuacji, gdy organ ten nie miał żadnego wpływu na wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę. Instytucja wstrzymania wykonalności decyzji ostatecznej ma źródło w K.p.a., podobnie jak zasada trwałości decyzji ostatecznej, więc tej ostatniej zasady nie należy absolutyzować. Racjonalny ustawodawca, wprowadzając możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej w trybach nadzwyczajnych, wyraźnie bowiem przewidział przypadki, w których decyzja ostateczna może w ramach tych trybów utracić walor wykonalności. Z takim właśnie przypadkiem miały do czynienia organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie. W efekcie organy zastosowały art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i zdaniem Sądu w tym zakresie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego. Sąd nie podzielił również dalej idącego zarzutu skarżącej Spółki, jakoby doszło w postępowaniu przed organem odwoławczym do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (zarzucono naruszenie art. 15 K.p.a. i art. 105 § 1 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.). "Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.) polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia" (G. Łaszczyca, Komentarz do art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2010). Natomiast z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a., wynika, że organ II instancji może utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadnieniem dla takiego rozstrzygnięcia będzie okoliczność, że postanowienie pierwszoinstancyjne nie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a zatem nie ma potrzeby ponownego rozpatrywania sprawy przez organ I instancji. Wydanie postanowienia na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. jest możliwe również, gdy organ I instancji prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego, czyli organ II instancji dochodzi do analogicznych ustaleń merytorycznych w sprawie. (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do art. 138 K.p.a., Kodeks postępowania administracyjnego, wyd. 12, Legalis 2012). Uwzględniając wskazane reguły normujące postępowanie przed organem II instancji, zdaniem Sądu, należy dojść do wniosku, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w realiach rozpoznawanej sprawy zmierzało do rozstrzygnięcia, czy roboty budowlane należało wstrzymać, gdyż były wykonywane po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu wykonania pozwolenia na budowę. Wobec tego Sąd doszedł do przekonania, że jeśli w toku postępowania wykazano, iż w obrocie prawnym znajduje się postanowienie o wstrzymaniu wykonania pozwolenia na budowę (zarówno w chwili orzekania przez organ nadzoru budowlanego pierwszej, jak i drugiej instancji, trwał stan wstrzymania wykonalności pozwolenia na budowę) oraz wykazano, że roboty budowlane były prowadzone mimo doręczenia stronie tegoż postanowienia (kontrola z dnia [...] kwietnia 2014 r.), to należało wydać postanowienie na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane Dwa fakty, to jest uchylenie postanowienia Prezydenta Wrocławia z dnia [...] kwietnia 2014 r., a potem wstrzymanie wykonania pozwolenia na budowę postanowieniem Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] maja 2014 r., nie wykreowały (bo wykreować nie mogły) dwóch spraw administracyjnych, którymi miałby zajmować się organ nadzoru budowlanego. Zarówno bowiem w chwili orzekania przez PINB, jak i przez organ II instancji, trwał stan wstrzymania wykonania pozwolenia na budowę. I w okresie trwania owego stanu ([...] kwietnia 2014 r.) roboty budowlane były kontynuowane, co wypełniło przesłankę z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane Dla tak dokonanej oceny nie ma znaczenia, że zmieniło się "źródło" stanu wstrzymania wykonalności pozwolenia na budowę. Nie ma więc, zdaniem Sądu, podstaw, by z powodu uchylenia postanowienia Prezydenta Wrocławia z dnia [...] kwietnia 2014 r. mówić o bezprzedmiotowości postępowania przed organami nadzoru budowlanego. W tym stanie rzeczy Sąd ocenił, że organy obu instancji działały w zgodzie z przepisami prawa materialnego. Nie doszło również do naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a. Wbrew mniemaniu strony skarżącej, ponowne rozpoznanie sprawy przez organ II instancji nie miało również zmierzać do ponownego udowodnienia, że strona nadal (w chwili orzekania przez DWINB) prowadzi roboty budowlane mimo ich wstrzymania – tym razem postanowieniem Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] maja 2014 r. Okoliczność prowadzenia robót budowlanych mimo wstrzymania wykonalności pozwolenia na budowę została wykazana przez PINB i rolą organu II instancji była ocena tak ustalonych okoliczności faktycznych i zdekodowanie norm prawnych, które winny znaleźć zastosowanie. Natomiast rozumowanie zaprezentowane w skardze wskazujące na konieczność wykazania przez organ II instancji, że roboty budowlane nadal są prowadzone po wstrzymaniu wykonalności pozwolenia na budowę postanowieniem wojewody skutkowałoby – w ocenie Sądu – podważeniem sensu istnienia regulacji art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, tym bardziej, że racjonalny ustawodawca w art. 50a ustawy Prawo budowlane przewidział sankcje za prowadzenie robót budowlanych mimo ich wstrzymania postanowieniem opisanym w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, iż Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] września 2009 r. o pozwoleniu na budowę. Natomiast jeśli chodzi o decyzję PINB dla miasta Wrocławia z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, o której wspomniano w skardze, to z akt sprawy wynika, iż DWINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] uchylił tę decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji. Wskazane rozstrzygnięcia pozostają jednak poza zakresem przedmiotowego postępowania administracyjnego i ich wydanie nie miało wpływu na orzeczenie, które Sąd wydał biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący na dzień wydania zaskarżonego postanowienia. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę kasacyjną wniosło T. Sp. z o.o. z siedzibą we W. podnosząc zarzuty naruszenia: 1. art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu za przypadek "prowadzenia robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia" budowy obiektów, która została rozpoczęta na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i była kontynuowana przez pewien czas po wstrzymaniu wykonania tej decyzji postanowieniem wydanym w postępowaniu wznowieniowym, lecz została zaprzestana jeszcze przed uchyleniem ww. postanowienia, oraz co do której nie stwierdzono nieważności pozwolenia na budowę ani go nie uchylono w trybie nadzwyczajnym, a jedynie wydano, po uchyleniu postanowienia o wstrzymaniu wykonalności pozwolenia i po zaprzestaniu przez inwestora robót, kolejne postanowienie o wstrzymaniu wykonalności pozwolenia na budowę (w postępowaniu nieważnościwoym), 2. art. 83 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż do kompetencji organów nadzoru budowlanego należy egzekwowanie postanowień organów administracji architekoniczno-budowlanej o wstrzymaniu wykonalności ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, 3. art. 145 § 1 punkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze. zm.), poprzez nieuchylenie postanowienia Nr [...] Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r., które utrzymało w mocy postanowienie nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia z dnia [...] maja 2014 r. wstrzymujące roboty budowane, w związku z błędnym uznaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, iż nie doszło do naruszenia przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przepisów art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. i w zw. z art. 83 ust. 2 i art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawa budowlanego, co nastąpiło z kolei wskutek przyjęcia przez WSA nieprawidłowo, iż pomimo uchylenia postanowienia Prezydenta Wrocławia o wstrzymaniu wykonalności ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (wydanego w postępowaniu wznowieniowym) nie ma podstaw do przyjęcia bezprzedmiotowości postępowania przed organami nadzoru budowlanego, bowiem następnie wydane zostało przez Wojewodę postanowienie o wstrzymaniu wykonalności ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (wydane w postępowaniu nieważnościwoym), które stanowi jedynie zmianę "źródła" stanu wstrzymania wykonalności pozwolenia na budowę i nie kreuje dwóch odrębnych spraw administracyjnych, co uzasadniałoby umorzenie postępowania, a także wskutek przyjęcia przez WSA nieprawidłowo, iż nie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.) pomimo, że DWINB, jako organ drugiej instancji orzekał na podstawie okoliczności, które nie były przedmiotem rozstrzygnięcia przez PINB, a w konsekwencji, że nie doszło do naruszenia zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 K.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez T. Sp. z o.o. z siedzibą we W. ma usprawiedliwione podstawy. Za zasadny uznać należy zarzut naruszenia przez organy administracji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.). Przepis ten stanowi, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Za prowadzenie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia uznać również należy sytuację w której inwestor posiada decyzję o pozwoleniu na budowę, ale prowadzi roboty w czasie, gdy wykonanie tej decyzji zostało wstrzymane. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja jednak nie miała miejsca. Inwestor posiadał ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, którą była decyzja z dnia [...] września 2009 r. Następnie wszczęte zostało postępowanie wznowieniowe, w toku którego wydane zostało postanowienie Prezydenta Miasta Wrocławia z dnia [...] kwietnia 2014 r. o wstrzymaniu wykonania pozwolenia budowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że po wydaniu ww. postanowienia prowadzone były roboty budowlane. Kontrola przeprowadzona została w dniu [...] kwietnia 2014 r. Mając na uwadze wyniki kontroli Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. wstrzymał wykonanie robót budowlanych. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r. Przed wydaniem ww. postanowienia z dnia [...] czerwca 2014 r. wydane zostało postanowienie z dnia [...] maja 2014 r., którym Wojewoda Dolnośląski uchylił postanowienie Prezydenta Wrocławia z dnia [...] kwietnia 2014 r. o wstrzymaniu wykonania pozwolenia na budowę. W tym samym dniu, to jest w dniu [...] maja 2014 r. Wojewoda Dolnośląski wstrzymał wykonanie pozwolenia na budowę przy czym postanowienie to zostało wydane w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro postanowienie z dnia [...] kwietnia 2014 r. zostało uchylone w dniu [...] maja 2014 r., to roboty budowlane wykonywane do dnia [...] kwietnia 2014 r. nie mogą być uznane za roboty wykonywane na podstawie decyzji, której wykonanie wstrzymano. Nowe postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji z dnia [...] maja 2014 r. miało ten skutek, że dopiero roboty wykonywane po tej dacie byłyby wykonywane w oparciu o decyzję, której wykonanie zostało wstrzymane. Brak jest podstaw do przyjęcia, jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny, że miała miejsce ciągłość wstrzymania wykonania decyzji w związku z wydaniem w postępowaniu nieważnościowym postanowienia o wstrzymaniu wykonania pozwolenia na budowę. Postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę wydane w postępowaniu wznowieniowym i postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji wydane w postępowaniu nieważnościowym były dwoma odrębnymi postanowieniami funkcjonującymi w obrocie prawnym niezależnie od siebie. Postanowienie wydane w postępowaniu nieważnościowym wywołało skutki prawne dopiero z chwilą jego wydania i nie wywołało ono efektu w postaci przedłużenia skutków obowiązywania uchylonego postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę wydanego w postępowaniu wznowieniowym. W konsekwencji roboty budowlane wykonywane do dnia wydania w postępowaniu nieważnościowym postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę były wykonywane w oparciu o ostateczną i wykonalną decyzję o pozwoleniu na budowę. Zarzut naruszenia art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane sam w sobie był wystarczający do uwzględnienia skargi kasacyjnej oraz do rozpoznania skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i uchylenia zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji. W tej sytuacji dokonywanie oceny zasadności pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów jest zbędne. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a., art. 135 P.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.