I OSK 722/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.), Sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka, po rozpoznaniu w dniu 16 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2014 r. sygn. akt I SAB/Wa 284/14 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 listopada 2014 r., I SAB/Wa 284/14 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w Białymstoku na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji: 1. stwierdził, że bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umorzył postępowanie sądowe w pozostałym zakresie; 3. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Wojewoda Podlaski decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku działającego jako starosta z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za kanalizację sanitarną znajdującą się na działce nr [...] oraz za kanalizację sanitarną i deszczową znajdującą się na działce nr [...], położonych w Białymstoku. Pismem z dnia [...] maja 2013 r. odwołanie od powyższej decyzji Wojewody wniósł Prezydent Miasta Białegostoku. W dniu [...] maja 2013 r. ww. odwołanie, przekazane przez Wojewodę Podlaskiego, wpłynęło do Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w Białymstoku wystąpiła do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, wnosząc o rozpoznanie odwołania. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało ponowione pismem z dnia [...] marca 2014 r. Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w Białymstoku wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w rozpoznaniu odwołania od decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...]. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 35 poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy. Organ nie skorzystał również z uprawnienia przewidzianego w art. 36 k.p.a. Wobec powyższego skarżąca wniosła o zobowiązanie Ministra Infrastruktury do merytorycznego zakończenia sprawy w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi, ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Minister Infrastruktury i Rozwoju pismem z dnia [...] maja 2014 r. zwrócił się do [...] Sp. z o.o. o wskazanie, w terminie 7 dni, czy kanalizacja sanitarna znajdująca się na działce nr [...] oraz kanalizacja sanitarna i deszczowa znajdująca się na działce nr [...] według stanu na dzień [...] czerwca 2008 r. była własnością przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. Odpowiedź na powyższe pismo wpłynęła do organu w dniu [...] maja 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju, po rozpoznaniu odwołania Prezydenta Miasta Białegostoku, decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] kwietnia 2013 r. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania i wskazał, że decyzją z dnia [...] maja 2014 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] kwietnia 2013 r. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, iż w chwili obecnej za względu na ww. rozstrzygnięcie bezczynność organu nie zachodzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie Minister Infrastruktury i Rozwoju rozpoznał odwołanie Prezydenta Miasta Białegostoku od decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], i w dniu [...] maja 2014 r. wydał w sprawie decyzję nr [...]. Wydanie przez organ powyższego orzeczenia wyłącza możliwość wydania wyroku zobowiązującego organ do rozpoznania odwołania Prezydenta Miasta Białegostoku od ww. decyzji Wojewody Podlaskiego. Organ załatwił bowiem sprawę, zaś postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe w tym zakresie. Organ wydał akt, czego domagała się strona w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. W tym miejscu wskazać jednak należy, że przepis art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo nie miały takiego charakteru. Sąd stwierdził, że zaistniała bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka zaszła w przedmiotowej sprawie. Z akt administracyjnych wynika bowiem zdaniem sądu, że organ nie dokonywał w sprawie praktycznie żadnych czynności, jedynie pismem z dnia [...] maja 2014 r. – wystosowanym już po złożeniu skargi do sądu – zwrócił się do [...] Sp. z o.o. o wskazanie, czy kanalizacja sanitarna znajdująca się na działce nr [...] oraz kanalizacja sanitarna i deszczowa znajdująca się na działce nr [...] według stanu na dzień [...] czerwca 2008 r. była własnością ww. przedsiębiorstwa. Zauważyć również należy, że pismo to mogło być wystosowane niezwłocznie po wpływie odwołania do organu a nie po upływie prawie roku. Tymczasem stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Ponadto brak możliwości zakończenia postępowania – pomimo starań organu, które muszą znajdować odzwierciedlenie w aktach sprawy - powinien zostać zakomunikowany stronie niezwłocznie po upływie terminów ustawowych. W przedmiotowej sprawie organ o niemożności zakończenia postępowania w terminie w ogóle stron nie zawiadomił i to nawet pomimo dwukrotnego wezwania przez skarżącą do usunięcia naruszenia prawa. Wobec czego postępowanie prowadzone było z rażącym naruszeniem art. 7, 8, 9, 12, 35 i 36 k.p.a. Jednocześnie organ w sprawie działał opieszałe, niesprawne i nieskutecznie co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin załatwienia sprawy, w sytuacji gdy mogła ona być rozstrzygnięta w terminie krótszym. Od tego wyroku Minister złożył skargę kasacyjną, zaskarżając go w części dotyczącej stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów postępowania – art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 9, 12, 35 i 36 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że doszło do rażącej bezczynności organu. Wniósł o uchylenie wyroku w zakresie punktu pierwszego stwierdzającego, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów procesu. W uzasadnieniu wskazał na rozumienie rażącego naruszenia prawa i stwierdził, że dla oceny czy owo rażące naruszenia zachodzi należałoby przeanalizować czynności organu w sprawie w świetle prawidłowego wzorca prowadzenia postępowania. Organ musiał uzupełnić postępowanie dowodowe. Ponadto, rozpatruje on wiele spraw, zgodnie z kolejnością wpływu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.) organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie organ nie załatwił sprawy bez zbędnej zwłoki, ani w ciągu miesiąca. O niezałatwieniu sprawy nie zawiadomił strony postępowania. Nie podjął przy tym w tym czasie żadnej czynności w postępowaniu. W związku z tym organ pozostawał w bezczynności. O bezczynności organu administracji publicznej możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie wydał decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – por. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13. W rozpoznawanej sprawie organ w czasie wyznaczonym przepisami k.p.a. na rozpoznanie sprawy nie podjął jakiejkolwiek czynności w postępowaniu. Bez wątpienia zatem organ pozostawał bezczynny. W dniu [...] maja 2014 r. organ wydał jednak ostatecznie decyzję w sprawie, dlatego sąd umorzył postępowanie w zakresie stwierdzenia bezczynności. Zgodnie z treścią art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zaskarżonym wyrokiem sąd umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia bezczynności po stronie organu ze względu na załatwienie sprawy do czasu wydania wyroku. Orzekł także, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczy tego ostatniego elementu – stwierdzenia przez sąd, że bezczynność organu miała cechy rażącego naruszenia prawa. Jak wskazuje się w orzecznictwie, rażące naruszenie prawa o jakim mowa w art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde więc naruszenie prawa wskutek bezczynności organu będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną. Należy również zaznaczyć, że każda bezczynność organu jest naruszeniem prawa, jednakże nie każda bezczynność charakteryzuje się rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać zatem pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia bezczynności. W doktrynie i orzecznictwie generalnie przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy zachowanie organu (w tym przypadku bezczynność) następuje sprzecznie z niebudzącą wątpliwości normą prawną. Bezczynność będzie miała charakter rażący, jeżeli brak działania organu w sposób oczywisty pozbawiony jest jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. Długość trwania stanu bezczynności może być dodatkową przesłanką stwierdzenia rażącego charakteru naruszenia prawa przez organ (podobnie w wyroku NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13 i w wyroku NSA z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3267/14). W rozpoznawanej sprawy bez wątpienia mamy do czynienia z bezczynnością rażąco naruszającą prawo. Przede wszystkim, do zakończenia sprawy potrzebna była tylko jedna czynność organu. Tą jedyną czynnością potrzebną do zakończenia sprawy było zwrócenie się z pismem do [...] sp. z o.o. o wskazanie czy kanalizacja sanitarna i deszczowa na wymienionych działkach według stanu na dzień [...] czerwca 2008 r. była własnością ww. przedsiębiorstwa. Organ dokonał tej czynności dopiero po upływie roku od wpłynięcia do niego sprawy i to w następstwie wniesienia skargi na bezczynność. Organ przekroczył zatem wszelkie możliwe terminy do załatwienia sprawy i to o wiele miesięcy. Ponadto, rozmiar rażącego naruszenia prawa w sytuacji wskazanej bezczynności organu jest pogłębiony dodatkowo przez to, że jedyna czynność niezbędna do załatwienia sprawy nie wymagała od organu ani zaangażowania znaczących sił i środków, ani szczegółowej wiedzy eksperckiej, nie była też wynikiem rozważania przez organ skomplikowanych problemów prawnych pojawiających się w sprawie. Wystosowanie ww. pisma było czynnością dość oczywistą i prostą. W związku z tym sprawa mogła być zakończona szybko, z pewnością zaś w nakreślonym w przepisach k.p.a. terminie. Odnosząc się do argumentu organu zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że sąd powinien brać pod uwagę obiektywny wzorzec działania w danej sprawie wskazać trzeba, że właśnie z powodu przyjęcia obiektywnego wzorca procedowania sąd zobowiązany był orzec o rażącym naruszeniu prawa przez organ pozostający w bezczynności w tej sprawie. Załatwienie sprawy w sposób wzorcowy nie tylko wyklucza bezczynność, ale także nie przekroczyłoby ustanowionych terminów ze względu na nieskomplikowanie czynności niezbędnej do wykonania w celu zakończenia tego postępowania. Za stwierdzeniem bezczynności o cechach rażącego naruszenia prawa przemawia także to, że organ, choć przekroczył termin załatwienia sprawy, nie zawiadamiał strony o przyczynach tego faktu i planowanym terminie zakończenia postępowania. Naruszył zatem kolejną normę prawną. Organ sprawą zainteresował się dopiero po wniesieniu skargi do sądu. W związku z licznymi naruszeniami prawa przez organ pozostający w bezczynności stwierdzenie rażącego naruszenia prawa jest w pełni uzasadnione. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.