IV SA/Po 1079/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta Powiatowy w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr . udzielił M. i R. J. wspólnikom spółki cywilnej [...] z siedzibą w [...] pozwolenia wodnoprawnego na: • przebudowę pomostu nr 1; • odbudowę istniejącego pomostu nr 2; • rozbudowę istniejącego pomostu nr 3; • wykonanie nowego pomostu nr 4 na Jeziorze [...] ([...]) na działce o nr ewid. [...] w obrębie [...] gm. [...] (właściwość Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Marszałka Województwa [...], administrowanej przez [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w P. Inspektorat w [...], z uprawnionym do rybactwa na Jeziorze – Gospodarstwo Rybackie [...] Spółka z o. o. z siedzibą w [...]) przy działce nr ewid. [...] przy Ośrodku Wypoczynkowym "[...]" w miejscowości [...] gm. [...]. (Numer działki [...] sprostowano postanowieniem Starosty w [...] dnia [...] czerwca 2012 r. na [...]). W punkcie II decyzji ustalono warunki przebudowy, odbudowy, rozbudowy oraz wykonania urządzeń wodnych określając podstawowe parametry poszczególnych pomostów. W punkcie III decyzji zobowiązano wnioskodawcę do: 1. wykonywania wszelkich robót budowlanych przy pomostach po zakończeniu okresu lęgowego ptaków i wyprowadzania młodych; 2. przebudowy pomostu nr 1; odbudowy pomostu nr 2, rozbudowy pomostu nr 3 oraz wykonania pomostu nr 4 zgodnie z parametrami określonymi w punkcie II nin. decyzji; 3. stosowania podczas robót oraz w czasie eksploatacji pomostu materiałów nieszkodliwych dla środowiska gruntowo – wodnego oraz dla zwierząt i roślin; 4. utrzymania pomostów w należytym stanie technicznym; 5. stałego umożliwiania przechodzenia przez teren nieruchomości nr [...] w m. [...] w odległości 1,50 m. od linii brzegowej Jeziora [...]; 6. zachowania czystości i porządku w sąsiedztwie pomostów. W punkcie IV zastrzeżono, że: 1. nieprzestrzeganie warunków decyzji może spowodować jej cofnięcie lub ograniczenie bez prawa do odszkodowania; 2. pozwolenie wodno – prawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń; 3. decyzja nie zwalnia wnioskodawcy od przestrzegania wymogów określonych w przepisach odrębnych, np. ustawie Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. nr 28 poz. 145); 4. przy realizacji nin. pozwolenia wodno – prawnego nie mogą być wycinane drzewa i krzewy z brzegów Jeziora [...] oraz rośliny wodne; 5. pomosty nie mogą wyjść poza linię trwałego porostu trzcin i oczeretów; 6. inwestor po uzyskaniu pozwolenia wodno – prawnego musi zawrzeć umowę z Marszałkiem Województwa [...] na użytkowanie gruntów Skarbu Państwa pokrytych wodami. Wreszcie w punkcie V określono, że pozwolenie wodno – prawne wydaje się na czas nieokreślony, do dnia likwidacji pomostu. Odwołanie od organu I instancji złożyli: • Stowarzyszenie [...]; • Stowarzyszenie Miłośników Ziemi [...]; • Stowarzyszenie nad [...]; • M. S.; • J. N.. Ostatecznie doszło do rozpoznania odwołań Stowarzyszenia [...] i Stowarzyszenia nad [...], bowiem uzupełnienie braków formalnych odwołania Stowarzyszenia Miłośników Ziemi [...] nastąpiło z uchybieniem terminu, natomiast odwołania M. S. i J. N. złożone w formie elektronicznej pozostawiono bez rozpoznania wobec braku reakcji odwołujących na wezwania do uzupełnienia odwołań. W skutecznie złożonych odwołaniach Stowarzyszenie [...] i Stowarzyszenie Nad [...] zarzucało, że pomost oznaczony w zaskarżonej decyzji nr 1, co do którego zezwolono na jego przebudowę, a nie na odbudowę jak to wyartykułowano w decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P., jest położony na nabrzeżu przyległym do terenu należącego do Stowarzyszenia [...]. Przebudowa pomostu nr 1 z przeznaczeniem na wypożyczalnię sprzętu pływającego niemal na całej szerokości nabrzeża uniemożliwi korzystanie z nabrzeża członkom Stowarzyszenia [...] i Stowarzyszenia Miłośników Ziemi [...]. Do odwołania Stowarzyszenie [...] załączyło umowę dzierżawy gruntu leśnego, [...] ha części działki [...] w miejscowości [...] gm. [...], która to działka przylega do Jeziora [...] oznaczonego numerem, działki [...]. W wyniku rozpoznania odwołań obu Stowarzyszeń Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy uznał bowiem, ze ani Stowarzyszenie [...] ani Stowarzyszenie nad [...] nie były adresatami decyzji Starosty [...] i nie znalazły się w kręgu stron postępowania ustalonych przez organ I instancji. Zdaniem organu decyzja – pozwolenie wodno – prawne nie nakłada na żadne ze Stowarzyszeń obowiązków ani też nie przyznaje im jakichkolwiek uprawnień. Wprawdzie Stowarzyszenia są bezpośrednio zainteresowane rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej z uwagi na sąsiedztwo domków letniskowych z wodami Jeziora [...], jednak powyższe świadczy jedynie o ich interesie faktycznym, natomiast nie można wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę do roszczeń obu Stowarzyszeń i w konsekwencji uprawniało do żądania stosownych czynności organu administracji. W ocenie organu o charakterze strony nie może decydować jedynie jej wola, a pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym ma charakter zarówno procesowy, jak i materialny. Mając zaś na względzie, że interes prawny w przedmiotowym postępowaniu można wywodzić z normy określonej w art. 127 ust. 7 Prawa wodnego, a więc między innymi z posiadania urządzenia wodnego lub władania powierzchnią ziemi znajdującą się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, nie można zdaniem organu odwoławczego było uznać, że Stowarzyszenia miały przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu.. Organ podkreślił również, że art. 127 ust. 8 Prawa wodnego wyklucza możliwość uczestniczenia w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy Prawo wodne organizacji społecznych na prawach strony określonych w art. 31 K.p.a. Skargę od powyższej decyzji wniosło Stowarzyszenie [...] zarzucając zaskarżonej decyzji: 1. naruszenie przepisu art. 122 ust. 1 pkt 3 oraz art. 132 ust. 2 pkt 2 oraz art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, poprzez niewłaściwe zastosowanie i udzielenie pozwolenia podmiotowi nie korzystającemu z tej części nabrzeża, a jednocześnie ograniczenie prawa do korzystania z nabrzeża skarżącemu, jak też pominięcia jako strony Nadleśnictwa [...] zarządzającego działką sąsiednią w imieniu Skarbu Państwa; 2. Naruszenie przepisu art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 03 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowiska poprzez niewłaściwe zastosowanie i udzielenie pozwolenia bez koniecznych opinii; 3. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj.: • art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 K.p.a. poprzez podjęcie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, choć brak było przesłanek bezprzedmiotowości postępowania; • naruszenie zasady działania organów na podstawie przepisów prawa, w szczególności poprzez całkowite pominięcie jako strony w toku postępowania Nadleśnictwa [...] będącego zarządcą działającym w imieniu Skarbu Państwa, który jest z kolei właścicielem działki nr [...] graniczącej z działką nr [...]; • naruszenie przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów państwowych, poprzez wydanie decyzji kończącej postępowanie w oparciu o kwestie formalne pomimo świadomości, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem prawa i niepodjęcie żadnych czynności w zakresie wzruszenia wadliwej decyzji organu pierwszej instancji oraz przy całkowitym pominięciu stanowiska strony skarżącej, w tym składanych wyjaśnień i zgłaszanych wniosków, co świadczy o braku bezstronności i obiektywizmu; • naruszenie przepisu art. 127 ustawy K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżący nie posiada atrybutu strony w postępowaniu odwoławczym, choć posiada on bezpośredni materialno - prawny interes w kwestiach dotyczących budowy pomostów z dostępem do wody na działkach będących w jego dzierżawie; • naruszenie przepisu art. 28 ustawy K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne określenie charakteru strony jedynie do wnioskodawcy i właściciela działki, na której znajduje się Jezioro [...], podczas gdy przepis art. 28 K.p.a. określa materialno - prawny zakres interesów podmiotów jako przesłankę uznania kogoś jako stronę postępowania; • naruszenia przepisów art. 127 ust. 8 Prawa wodnego poprzez przyjęcie, że skarżący występował w sprawie jedynie jako organizacja społeczna. Wskazując na powyżej wyartykułowane uchybienia skarżące Stowarzyszenie wnosiło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy, jakkolwiek nie wszystkie zarzuty przedstawione w skardze należy uznać za uzasadnione. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153 poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 poz. 270) dalej P.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności z przepisami postępowania, a także prawidłowości zastosowania norm prawa materialnego mającymi zastosowanie w kontrolowanej sprawie. W przedmiotowej sprawie zastosowanie miały przepisy Ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2012 poz. 145), które zawierają nie tylko przepisy prawa materialnego, ale i również przepisy proceduralne stanowiące unormowania lex specialis wobec przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, o czy poniżej. Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. h ustawy pomosty zaliczane są do urządzeń wodnych, a na ich wzniesienie (budowę, przebudowę, odbudowę, rozbudowę) wymagane jest pozwolenie wodnoprawne. (art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne). W postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego w art. 127 ust. 7 pkt 1 – 6 Prawo wodne ustawodawca określa ściśle, kto jest stroną postępowania i w tym zakresie stanowi, że stroną postępowania jest: 1. wnioskodawca ubiegający się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego; 2. właściciel wody; 3. właściciel urządzeń kanalizacyjnych, do których wprowadzane będą ścieki przemysłowe zawierające substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego; 4. właściciel istniejącego urządzenia wodnego znajdującego się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych; 5. władający powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych; 6. uprawniony do rybactwa w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Powyższe uregulowanie zobowiązuje organy administracji prowadzące postępowanie do szczególnie starannego ustalenia stron postępowania. W punkcie 5 wymienia się przypadek wywodzący się że stosunku cywilnoprawnego, przy czym określenie "władający powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód" odnosi się zarówno do właściciela, zarządcy, jak i posiadacza zależnego, jakim jest dzierżawca, bo de facto to on jest faktycznie i prawnie władającym powierzchnią ziemi. Nie można wiec uznać za trafne wywodów organu odwoławczego, że interes skarżącego to wyłącznie interes faktyczny skarżącego. Obowiązek organów administracji w przedmiocie ustalenia stron postępowania wynika nie tylko z przytoczonego uregulowania w art. 127 ust. 7, ale również z regulacji art. 127 ust. 7a, która stanowi, że "jeżeli liczba stron postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego przekracza 20, do stron innych niż wnioskodawca, właściciel wody, właściciel urządzeń wodnych, uprawniony do rybactwa stosuje się przepis art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego". W przedmiotowej sprawie organ I instancji mimo, że nie ustalił uczestników postępowania i powołał wyłącznie art. 61§1 i § 4 K.p.a. faktycznie zastosował art. 49 K.p.a. Takie postępowanie narusza przepisy art. 127 ust. 7 i ust. 7 a ustawy Prawo wodne, a to naruszenie procedury uszło uwadze organu odwoławczego. Zdaniem Sądu zupełnie zbędne są rozważania organu odwoławczego w kontekście uregulowania przewidzianego w art. 127 ust. 8 ustawy Prawo Wodne. Strona skarżąca występuje w niniejszym postępowaniu i żąda dopuszczenia do udziału w sprawie nie jako organizacja społeczna w rozumieniu art. 31 Kpa lecz jako władający, o którym mowa w art. 127 ust. 7 pkt 5 Prawa wodnego. W tym przedmiocie organ odwoławczy przywołując na poparcie swoich wywodów wyrok NSA sygn. II OSK 645/09 z dnia 15.04.2010 r. nie zauważył, że Naczelny Sąd Administracyjny nie wykluczył uczestnictwa organizacji społecznej w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, jeżeli organizacja ta należy do kręgu stron wskazanych treścią art. 127 ust 7 ustawy Prawo wodne. Rozpoznając powyższą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, iż stwierdzone uchybienia proceduralne uniemożliwiają odniesienie się do zarzutów eksponowanych w skardze, a dotyczących naruszenia prawa materialnego. Nie mają również uzasadnienia w sprawie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 28 K.p.a., czy też ewentualnego naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w stosunku do Nadleśnictwa [...], bowiem art. 28 K.p.a. nie ma w sprawie zastosowania, natomiast ewentualne pominiecie strony w postępowaniu może podnosić strona pominięta, a nie inna strona. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej kontrolując decyzję organu pierwszej instancji w trybie art. 138 K.p.a. winien ustalić czy Starosta [...] wydając pozwolenie wodnoprawne • zachował procedurę przewidzianą w art. 127 ust. 7 i 7a ustawy z dnia 18 lipca 2001 Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 145). • zastosował prawidłowo przepisy prawa materialnego, przy czym w przypadku gdy organ odwoławczy uzna, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy będzie miał wpływ na jej rozstrzygnięcie - winien skorzystać z art. 138 § 2 K.p.a. Organ winien mieć na uwadze, że jeżeli liczba stron postępowania wynosi mniej niż 20, to nie można stosować art. 49 K.p.a., stąd naruszone zostały przepisy K.p.a. określające sposób doręczenia decyzji wskazany w art. 42 - 45 K.p.a. Pominięcie stron postępowania oznacza, że strona nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy co uruchamia na wniosek strony pominiętej przesłanki do wznowienia postępowania. Wadliwy jest pogląd organu odwoławczego, iż brak przymiotu strony odnośnie skarżącego wynika z faktu iż urządzenia usytuowane są wyłącznie na działce [...] (grunt pod jeziorem). Art. 127 ust. 7 pkt 5 daje bowiem przymiot strony władającemu powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Nawet z decyzji pierwszoinstancyjnej wynika, że urządzenia – pomosty znajdować będą się przy działce [...]. Ograniczenie dostępu do jeziora przez pomost nr 1 do 1,5 będzie niewątpliwie miało wpływ nie tylko na interes faktyczny, ale i prawny dzierżawcy, którym jest Skarżące Stowarzyszenie [...]. Z uwagi na powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, 152 i 200 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. ja