I OSK 1447/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 listopada 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 1175/14 w sprawie ze skargi K. R. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 19 listopada 2014 r. (sygn. akt III SA/Kr 1175/14), oddalił skargę K. R. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Prezydent Miasta K., decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 10 ust. 7 pkt 1, art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b, art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r. poz. 674 ze zm.), orzekł o utracie przez K. R. prawa do zasiłku dla bezrobotnych – od dnia [...] kwietnia 2014 r. , wskazując, iż z tym dniem upłynął okres, w którym zainteresowanej prawo to przysługiwało. Na skutek wniesionego przez K. R. odwołania, Wojewoda M., decyzją z dnia [...] maja 2014 r., utrzymał w mocy decyzję organu l instancji. W uzasadnieniu stanowiska wyjaśnił, że z dniem [...] kwietnia 2013 r. K. R. została uznana za osobę bezrobotną. Na podstawie przedstawionych w dniu rejestracji dokumentów zostało zaś ustalone, że odwołującej się przysługiwał zasiłek dla bezrobotnych w wysokości 120% kwoty zasiłku, na okres 12 miesięcy. W związku z tym, w dniu [...] kwietnia 2013 r. wydana została decyzja o przyznaniu K. R. prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] kwietnia 2013 r. na okres 12 miesięcy. Wojewoda podkreślił w tym miejscu, że przyznany stronie zasiłek dla bezrobotnych na okres 12 miesięcy był maksymalnym okresem, jaki w tym przypadku przewidział ustawodawca dla osób, które utraciły zatrudnienie. Skoro zaś z dniem [...] kwietnia 2014 r. upłynął okres, na który zasiłek przysługiwał zainteresowanej, to organ był zobowiązany do wydania orzeczenia o utracie przez K. R. prawa do zasiłku od tego właśnie dnia ([...] kwietnia 2014 r.). Na wyżej przedstawioną decyzję Wojewody M. z dnia [...] maja 2014 r. K. R. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zakwestionowała prawidłowość zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując w stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę - na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiadała prawu. Sąd Wojewódzki stwierdził, że przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie przewidywały - zarówno w dacie przyznania skarżącej prawa do zasiłku, jak i w dacie wydania zaskarżonej decyzji - dłuższego niż określony w art. 73 ust. 1 pkt 2 /w ustawy, okresu pobierania zasiłku. Został on zaś ustalony w stosunku do skarżącej w oparciu o jej wiek oraz staż pracy. Sąd zwrócił przy tym uwagę, iż ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, została zmieniona ustawą z dnia 14 marca 2014 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 2014 r. poz. 598). Na skutek zaś tej nowelizacji zmieniono treść art. 73 ust. 1 omawianej ustawy w ten sposób, że w pkt 1) zamiast określenia "6 miesięcy" użyto określenia "180 dni", natomiast w pkt 2) zamiast określenia "12 miesięcy" użyto określenia "365 dni". Nowelizacja ta (z wyjątkami określonymi w art. 31) weszła w życie w dniu 26 maja 2014 r., a więc zmiana obowiązywała już w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Wprawdzie zatem mimo, że w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji Wojewoda M. powołał przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, ale ponieważ w uzasadnieniu decyzji, organ przytoczył jego treść w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania, to – zdaniem Sądu - okoliczność ta nie miała znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. W związku z tym - w ocenie Sądu - skoro skarżąca wyczerpała maksymalny okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych, wynikający z przepisów ustawy oraz z ostatecznej decyzji przyznającej jej prawo do tego świadczenia, to nie można było twierdzić, że zaskarżona decyzja naruszała prawo . W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, K. R. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie naruszenie: 1. prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) tj. art. 73 ust 2 lit b) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( tj. Dz.U. 2013 poz. 674 ) w brzmieniu obowiązującym w dniu 12 kwietnia 2013 r. poprzez jego błędną wykładnię, 2. przepisu postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. art. 57 § 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Miało to zaś wpływ na wynik sprawy ze względu na to, że termin 12 miesięcy upływał w dzień wolny od pracy (niedzielę) a co za tym idzie termin utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych powinien być określony na inny dzień. Skarżąca nie utraciła więc z dniem [...] kwietnia 2014 r. prawa do zasiłku. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnie podniesiono, że zasiłek dla bezrobotnych był wypłacany skarżącej na podstawie decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2013 r., przyznającej jej to świadczenie na okres 12 miesięcy, począwszy od dnia [...] kwietnia 2013 r. Jeżeli zatem ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w brzmieniu obowiązującym w dniu 12 kwietnia 2013 r., nie zawierała przepisów w zakresie sposobu obliczania 12 miesięcznego terminu, to obowiązkiem organów było w tym przypadku odwołanie się do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, który zawiera stosowne regulacje dotyczące obliczania terminów. W niniejszym zatem przypadku - zdaniem autora skargi kasacyjnej - zastosowanie odnajdował przepis art. 57 § 3 k.p.a., zgodnie z którym terminy określone w miesiącach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim miesiącu, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było - w ostatnim dniu tego miesiąca. W art. 57 § 4 k.p.a. przyjęto zaś, iż jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni. Jeżeli zatem Prezydent Miasta K., decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. przyznał skarżącej świadczenie na okres 12 miesięcy, począwszy od 13 kwietnia 2013 r., to w sytuacji gdy ww. termin upływał z dniem 13 kwietnia 2014 r., którym była niedziela, ostatni dzień tego terminu powinien przypadać na 14 kwietnia 2014 r. W konsekwencji zatem zarówno Prezydent Miasta K., jak również organ odwoławczy, błędnie ustalili datę utraty przez skarżącą prawa do przysługującego jej zasiłku. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. u. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Podstawy te okazały się nieusprawiedliwione a przede wszystkim nie zostały one w ogóle prawidłowo wskazane i sformułowane. Podkreślić zatem w tym miejscu należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia a zatem określone w niej zarzuty winny być dokładnie podane wraz ze wskazaniem na czym zarzucane sądowi I instancji uchybienie polegało. Tego wymogu nie spełnia podniesiony przez skarżącą zarzut naruszenia prawa materialnego. Zarzucając Sądowi I instancji naruszenie "art. 73 ust 2 lit b)" ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy( tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 674 ) - w brzmieniu obowiązującym w dniu 12 kwietnia 2013 r. - poprzez błędną jego wykładnię, skarżąca ani nie wskazała na czym owa błędna wykładnia miała polegać, ani, jaka wykładnia w/w przepisu była w niniejszym przypadku prawidłowa. Przede wszystkim zaś zaakcentować trzeba, że objęty zarzutem kasacyjnym "art. 73 ust. 2 lit. b" ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w ogóle nie istnieje i nigdy nie istniał. Zaskarżona bowiem decyzja została oparta na przepisie art. 73 ust. 1 pkt 2 lit. b) w/w ustawy. Odnosząc się zaś do kwestii związanej ze sposobem liczenia terminu, o którym mowa w 73 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, wyjaśnić przede wszystkim trzeba, że zagadnienie to ma również charakter materialnoprawny a nie procesowy. W judykaturze przyjmuje się bowiem, iż ustalany w decyzji przez organy okres pobierania przez adresata zasiłku dla bezrobotnych jest terminem prawa materialnego (vide np.: wyrok NSA z dnia 16 listopada 2005 r. sygn. akt I OSK 389/05). Do tego rodzaju terminów nie znajdują więc zastosowania przepisy znajdujące się w Dziale I Rozdziale 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy te bowiem regulują sposób obliczania, ale tylko terminów procesowych (vide np. wyroki NSA z dnia: 10 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 287/16 i 22 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 14/10, także A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2011, str. 402). Podkreślić też w tym miejscu trzeba, że określony w art. 57 § 4 k.p.a. sposób obliczania końca terminu procesowego, który przypada na dzień wolny od pracy ma swoje uzasadnienie w tym, aby strona nie została pokrzywdzona poprzez skrócenie jej terminu, przewidzianego dla dokonania danej czynności procesowej. Taka zaś sytuacja nie zachodzi w przypadku upływu terminu miesięcznego w odniesieniu do okresu, na jaki stronie został przyznany zasiłek dla bezrobotnych. Niezależnie bowiem czy ostatni dzień takiego terminu wypada w dzień wolny od pracy, czy w dzień powszedni, uprawniony zawsze otrzymuje w/w zasiłek. W związku z powyższym brak było podstaw, aby organ i Sąd I instancji określali dzień upływu terminu, o którym mowa w art. w 73 ust. 1 pkt 2 lit. b) omawianej ustawy w oparciu o wytyczne zakreślone w art. 57 § 4 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi wnoszącego skargę kasacyjną wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest zaś przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.