II OSK 1428/14

Dnia 20 listopada 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser /spr./ sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia del. NSA Teresa Kobylecka Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Y. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2014 r. sygn. akt IV SAB/Wa 234/13 w sprawie ze skargi Y. G. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie bezczynności w sprawie rozpoznania wniosku oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 26 lutego 2014 r., IV SAB/Wa 234/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (zwany dalej "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Y. G. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego (zwanego dalej "Wojewodą") w przedmiocie bezczynności w sprawie rozpoznania wniosku, oddalił skargę. W uzasadnieniu powyższego wyroku wskazano, że pismem z dnia 3 listopada 2013 r. Y. G. wniosła do WSA skargę na bezczynność Wojewody polegającą na nierozpoznaniu wniosku o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego. Strona skarżąca wskazał, że organy administracji nieprawidłowo interpretują przepisy ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 161 ze zmianami - zwanej dalej: "uoo") i niezasadnie żądały uzupełnienia wniosku, przez co Wojewoda dopuścił się bezczynności. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym: wnioskiem datowanym na dzień 20 kwietnia 2013 r., złożonym w dniu 2 maja 2013 r., Y. G. wystąpiła do Wojewody o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego. Wnioskodawczym podała, że posiada polskie i izraelskie obywatelstwo i jest mężatką. Nie nadano jej numeru PESEL. Jej ojciec I. G. (nazwisko rodowe G.) - syn M. G. i K. (K.) - urodził się w [...] r. w B. Tam też zamieszkiwał do [...] r., kiedy to wyjechał na stałe do P. Rodzice wnioskodawczyni posiadali polskie obywatelstwo i pozostawali w związku małżeńskim. Nie nadano im numerów PESEL. Wnioskodawczym nie zna pełnych danych osobowych dziadków od strony ojca i matki, a także nie ma wiedzy odnośnie innych danych ich dotyczących oraz opisanych we wniosku osób wymienionych w art. 13 ust. 1 uoo. Wojewoda, decyzją z dnia [...] r., nr [...], odmówił potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez Y. G. z d. G. uznając, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie, iż ojciec wnioskodawczyni nabył i posiadał obywatelstwo polskie. Od powyższej decyzji Y. G. wniosła odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych (zwanego dalej "MSW"), który decyzją z dnia [...] r. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazał sprawą do ponownego rozpatrzenia Wojewodzie, wskazując że rozpatrzenie sprawy i jej rozstrzygnięcie co do istoty przez Wojewodę było przedwczesne i naruszyło przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Y. G. zaskarżyła powyższą decyzję MSW do WSA, który - wyrokiem z dnia 6 grudnia 2013 r., IV SA/Wa 2201/13 - oddalił skargę Y. G. na ww. decyzję MSW. Wojewoda, działając w trybie art. 64 § 2 kpa, opierając się o wytyczne zawarte w decyzji MSW z dnia [...] r., pismem z dnia [...] r. wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Pełnomocnik skarżącej pismem z dnia 6 września 2013 r. udzielił odpowiedzi na powyższe pismo, jednak nie uzupełnił wniosku. Wobec powyższego Wojewoda pismem z dnia [...] r. poinformował stronę o pozostawieniu wniosku o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego bez rozpoznania. Przed wydaniem ww. wyroku WSA z dnia 6 grudnia 2013 r., IV SA/Wa 2201/13, Y. G. pismem z dnia 4 października 2013 r. wystąpiła w trybie art. 37 ustawy z dnia 30 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zmianami - zwanej dalej "kpa") do MSW z zażaleniem na niezałatwienie sprawy potwierdzenia obywatelstwa przez Wojewodę. Po rozpatrzenia tego zażalenia MSW postanowieniem z dnia [...] r. stwierdził bezzasadność zażalenia wniesionego w trybie art. 37 kpa, wskazując w uzasadnieniu, że wniosek Y. G. dotyczący potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego zawierał braki formalne i nie czynił zadość wymogom określonym w uoo. W skardze na bezczynność Wojewody z dnia 3 listopada 2013 r. Y. G. wskazała, że organy administracji nieprawidłowo interpretują przepisy uoo i niezasadnie żądały uzupełnienia wniosku, przez co Wojewoda dopuścił się bezczynności. Zdaniem strony skarżącej sprawa powinna być załatwiona bez zbędnego wzywania do uzupełnienia wniosku. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podkreślając że skarga na bezczynność organu jest niezasadna i pozbawiona podstaw. Oddalając skargę WSA stwierdził, że w sprawie niniejszej MSW wskazał Wojewodzie w decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa, iż wniosek Y. G. z dnia 20 kwietnia 2013 r. o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego jest dotknięty wadami formalnymi, co zobowiązuje organ do wezwania wnioskodawczyni do uzupełnienia brakujących danych lub informacji w trybie i pod rygorem przewidzianym w art. 64 § 2 kpa. W takim stanie sprawy WSA nie mógł stwierdzić, że Wojewoda pozostaje w bezczynności, skoro prowadząc postępowanie zastosował się do wskazań organu wyższej instancji zawartych w decyzji kasatoryjnej. Y. G, pismem opatrzonym datą 9 kwietnia 2014 r., wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go i żądając jego uchylenie w całości, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Wyrokowi WSA zarzucono naruszenie art. 3 § 1 i 2, art. 134, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a\ i c\ oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianami - zwanej dalej "ppsa") w związku z art. 138 § 2 kpa w związku z art. 64 § 2 kpa w związku z art. 56 ust. 1 i 2 w związku z art. 55 i w związku z art. 13 uoo poprzez: 1) błędne uznanie iż Wojewoda przy ponownym prowadzeniu postępowania był związany wytycznymi wynikającymi z decyzji MSW odnośnie spełnienia przez skarżącą wymogów formalnych wniosku o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego i nie miał z tego powodu podstaw prawnych do wydania merytorycznej decyzji; 2) niewzięcie pod uwagę niedopuszczalności pozostawienia przez Wojewodę wniosku bez rozpoznania w sytuacji wcześniejszego uchyleniu jego decyzji przez organ wyższego stopnia i przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania; 3) nieuwzględnienie zarzutu skargi i niezakwestionowanie nieuzasadnionego pozostawienia przez Wojewodę wniosku bez rozpoznania pomimo błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 56 ust. 1 i 2 w związku z art. 55 i w związku z art. 13 uoo. W uzasadnieniu wskazano, że WSA błędnie uznał, iż Wojewoda wydając ponownie decyzję był związany wytycznymi wynikającymi z kasatoryjnej decyzji MSW z dnia [...] r., odnoszącymi się do braków formalnych złożonego przez skarżącą wniosku o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego i nie miał z tego powodu podstaw prawnych do wydania merytorycznej decyzji. Skarżąca wyłącznie z ostrożności procesowej, ze względu na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zwanego dalej "NSA") granicami skargi kasacyjnej, wskazała również, iż złożona skarga była uzasadniona z powodu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przez Wojewodę do stanu faktycznego sprawy art. 56 uoo w związku z art. 64 § 2 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny (zwany dalej "NSA") rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych stosownie do przepisów ustawy. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa). Rozpatrując skargę w tym zakresie należy stwierdzić, że zarzuty w niej zawarte są bezzasadne. Na wstępie NSA wskazuje, iż sposób sformułowania zarzutów w skardze kasacyjnej jest bardzo nieczytelny, bowiem w jednym ciągu połączono ze sobą zarzuty naruszenia licznych przepisów - tak proceduralnych, jak i prawa materialnego. Mając jednak na uwadze przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zmianami - zwanej dalej "Konstytucją"), a przede wszystkim prawo do sądu wynikające z art. 45 Konstytucji, NSA, pomimo braku komunikatywności skargi kasacyjnej, NSA podjął próbę odczytania intencji jej autora i ocenił zawarte w niej zarzuty. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2, art. 134, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a\ i c\ oraz art. 151 ppsa w związku z art. 138 § 2 kpa w związku z art. 64 § 2 kpa NSA wskazuje, że rację ma autor skargi kasacyjnej stwierdzając, iż kpa nie przewiduje bezwzględnego związania organu pierwszej instancji wskazówkami (oceną prawną) zawartą w decyzji organu odwoławczego (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2005 r., kom. do art. 138). Akceptacja ww. twierdzenia zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej prowadzi jednak NSA do odmiennych wniosków niż stronę skarżącą. Należy bowiem wskazać, że związanie organu stojącego niżej w hierarchii przez organ nadrzędny występuje także na gruncie postępowania administracyjnego. W związku ze zmianą stanu prawnego z dniem 11 kwietnia 2011 r., której nie zauważył autor skargi kasacyjnej, zmieniły się przesłanki dopuszczalności wydania przez organ odwoławczy tzw. decyzji kasacyjnej i obecnie organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zmianie uległ także charakter związania w kpa, bowiem od dnia 11 kwietnia 2011 r., przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, gdy dotychczas organ mógł, ale nie musiał tego czynić. Chodzi więc o nakazanie organowi pierwszej instancji wzięcia pod uwagę okoliczności faktycznych, które mają znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy, ale w żaden sposób nie o przesądzenie sposobu załatwienia sprawy (por.: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009 r., s. 494). Innymi słowy organ pierwszej instancji ma obowiązek wyjaśnić okoliczności, na które wskazał organ odwoławczy, ale sposób ich wyjaśnienia, a więc metoda przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do tych okoliczności i ocena dowodów w ten sposób uzyskanych jest wyłącznym prawem (a zarazem obowiązkiem) organu pierwszej instancji (podobnie: R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 744; oraz: A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 763 - 764 [cyt. za:] W. Sawczyn, Związanie kasacyjnym orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2014 r., s. 86). Mając powyższe na uwadze należy zatem stwierdzić, że brak kategorycznego związania oceną prawną dokonaną przez organ drugiej instancji nie pozwala jednak organowi pierwszej instancji całkowicie zignorować wskazówek organu nadrzędnego. Co więcej, nawet gdyby - zakładając hipotetycznie - poddanie się ocenie prawnej organu wyższego stopnia przez organ niższej instancji było czymś błędnym, to i tak - zdaniem NSA - nie sposób nawet udowodnić i w konsekwencji nie można czynić zarzutu organowi pierwszej instancji, że zachował się według wskazówek organu nadrzędnego. Przecież organ podległy mógł to zrobić nie ze względu na formalne związanie, ale np. ze względu na intelektualną akceptację twierdzeń organu wyższej instancji, czy też przez niezależne dojście do tożsamych wniosków w wyniku powtórnego rozpatrzenia sprawy. Podsumowując, nie sposób stawiać Wojewodzie zarzutu naruszenia art. 138 § 2 kpa, bowiem nie ma możliwości oceny czy działanie Wojewody było wynikiem suwerennej, powtórnej oceny sprawy czy wynikiem wpływu decyzji MSW. NSA podkreśla jednak jeszcze raz, że i tak każde z tych działań nie jest niczym nagannym, ani tym bardziej bezprawnym. NSA nie zgadza się także z autorem skargi kasacyjnej, że niedopuszczalne było pozostawienia przez Wojewodę wniosku bez rozpoznania w sytuacji wcześniejszego uchylenia jego decyzji przez organ wyższego stopnia i przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania. Żaden przepis kpa ani ustawy szczególnej jaką jest uoo nie wprowadza zakazu pozostawienia pisma bez rozpoznania, pomimo pierwotnego podjęcia decyzji w sprawie, która została uchylona przez organ nadrzędny. Istotą kasacji, a więc uchylenia decyzji organu pierwszej instancji przez organ nadrzędny jest wyrugowanie uznanej za błędną decyzji z obrotu prawnego i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, a sposób rozpatrzenia sprawy nie jest - co sam stwierdził autor skargi kasacyjnej i powyżej potwierdził NSA - bezwzględnie wskazany przez organ odwoławczy, czy też przez przepisy prawa. Wojewoda mógł więc - jeśli uznał to za właściwe i legalne - pozostawić wniosek skarżącej bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 kpa. Za niezasadny należy także uznać zarzut naruszenia art. 56 ust. 1 i 2 w związku z art. 55 i w związku z art. 13 uoo. Wskazać wypada, że materialnoprawną podstawą orzeczenia wydawanego w przedmiocie potwierdzenia obywatelstwa polskiego jest art. 55 uoo, który stanowi, że decyzję w sprawie potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego lub jego utraty wydaje na wniosek osoby, której postępowanie dotyczy, lub podmiotu, który wykaże interes prawny lub ciążący na nim obowiązek uzyskania decyzji, wojewoda właściwy ze względu na miejsce zamieszkania lub ostatnie miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej osoby, której postępowanie dotyczy, a w przypadku braku tej podstawy - Wojewoda Mazowiecki (ust. 1). Postępowanie w sprawie, o której mowa w ust. 1, może być wszczęte także z urzędu (ust. 2). Zgodnie z dyspozycją art. 56 ust. 1 uoo wniosek o potwierdzenie posiadania lub utraty obywatelstwa polskiego zawiera dane osoby, której potwierdzenie dotyczy i jej wstępnych do drugiego stopnia oraz informacje o istotnych okolicznościach niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego i prawnego. Stosownie zaś do treści art. 56 ust. 2 uoo osoba i podmiot występujący z wnioskiem o potwierdzenie posiadania lub utraty obywatelstwa polskiego są obowiązani dołączyć dokumenty potwierdzające dane i informacje zawarte we wniosku, chyba że uzyskanie tych dokumentów napotyka trudne do przezwyciężenia przeszkody. Art. 58 uoo zawiera legitymację ustawową dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zagranicznych do określenia w drodze rozporządzenia, wzoru formularza wniosku o potwierdzenie posiadania lub utraty obywatelstwa polskiego, z uwzględnieniem danych osoby, której potwierdzenie dotyczy, i jej wstępnych do drugiego stopnia oraz informacji o istotnych okolicznościach niezbędnych do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego i prawnego. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] r. Wojewoda wezwał wnioskodawczynię do uzupełniania braków formalnych wniosku o potwierdzenie obywatelstwa polskiego, lecz nie zostało to uczynione. Zdaniem NSA uprawnione było działanie organu, polegające na wezwaniu skarżącej, na podstawie art. 64 § 2 kpa do usunięcia braków formalnych wniosku o potwierdzenie obywatelstwa polskiego poprzez przedłożenie stosownych dokumentów, bowiem - wbrew argumentacji autora skargi kasacyjnej zobowiązywały ją do tego właśnie przepisy art. 56 § 1 w związku z art. 13 ust. 1 uoo. Z treści przywołanych powyżej przepisów wynika - zdaniem NSA - jasno i w sposób nie budzący wątpliwości, że osoba wnioskująca o potwierdzenie obywatelstwa polskiego oprócz samego wniosku obowiązana jest złożyć określone dokumenty potwierdzające fakty, na które powołuje się we wniosku, a które stanowią podstawę do wydania deklaratoryjnej decyzji o potwierdzeniu obywatelstwa polskiego. Równocześnie, co z całą stanowczością należy podkreślić, jedyną okolicznością zwalniającą z obowiązku przedłożenia dokumentów jest wystąpienie trudnych do przezwyciężenia przeszkód. Wnioskodawczyni nie powołała się na takie okoliczności, dając do zrozumienia, że bierność w zakresie przedłożenia żądanych dokumentów wynika z jej subiektywnego przekonania o braku znaczenia tychże dokumentów dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Dodatkowo NSA wskazuje, że o ile w istocie ustawodawca nie precyzuje w sposób jednoznaczny, jakie dokumenty należy dołączyć do wniosku o potwierdzenie obywatelstwa polskiego, to jednak pośrednio wynika to z treści art. 13 uoo. Przepis tego artykułu stanowi w ust. 1 pkt 1 - 9, że dane, jakie wnioskodawca w sprawie o potwierdzenie obywatelstwa polskiego ma podać we wniosku to odpowiednio: 1) imię (imiona) i nazwisko; 2) nazwisko rodowe; 3) datę i miejsce urodzenia; 4) imię i nazwisko ojca; 5) imię i nazwisko rodowe matki; 6) płeć; 7) obywatelstwo; 8) stan cywilny; 9) numer PESEL, jeżeli został nadany. W świetle brzmienia tego przepisu oraz art. 56 ust. 2 ustawy bezsprzeczne jest zatem, że nie chodzi tylko o oświadczenie wnioskodawcy w tym zakresie, ale przedstawienie dokumentów potwierdzających prawdziwość przedstawionych danych. Należy mieć także na uwadze to, że decyzja potwierdzająca obywatelstwo, podobnie jak każda inna decyzja administracyjna jest wydawana jako wypadkowa postępowania dowodowego, które w postępowaniu administracyjnym opiera się w decydującej części na dowodach z dokumentów. Dokumenty te muszą mieć odpowiednią formę. Skoro podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty nie dały podstaw do podważenia prawidłowości zaskarżonego wyroku NSA, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.