II SA/Wa 900/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Andrzej Kołodziej (spr.), Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2014 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie niezachowania prawa do lokalu oraz braku uprawnień do uzyskania ekwiwalentu pieniężnego oddala skargę Szef Biura Ochrony Rządu decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r., na podstawie art. 87 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 163, poz. 1712 ze zm.), odmówił S. K. stwierdzenia zachowania prawa do lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu podał, że Szef Biura Ochrony Rządu decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. odmówił S. K. stwierdzenia zwrotu udzielonej pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe decyzją nr [...], a także wpisania na listę kolejności zawierania umów o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu mieszkalnego. Powyższa decyzja została uchylona przez Ministra Spraw Wewnętrznych ze wskazaniem podjęcia przez organ pierwszej instancji postępowania administracyjnego w oparciu o art. 87 ustawy o Biurze Ochrony Rządu, a w szczególności ustalenia, czy wnioskodawca posiada prawo do lokalu. Organ wskazał, że S. K. otrzymał od [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w dniu [...] grudnia 1988 r. przydział na własnościowy segment przy ul. [...] w P., a zatem ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Ponadto otrzymuje wojskowe zaopatrzenie emerytalne. Warunkiem wydania decyzji o stwierdzeniu prawa do lokalu jest przedłożenie zaświadczenia stwierdzającego nabycie prawa do policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. W odwołaniu od powyższej decyzji S. K. wyjaśnił, że udzielona mu w 1975 r. pomoc finansowa dotyczyła lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w P. i z uwagi na fakt otrzymania przydziału na wspomniany segment, spółdzielnia zwróciła do Biura Ochrony Rządu udzieloną pomoc finansową. Stwierdził też, że fakt otrzymania przydziału na wspomniany segment nie może być argumentem uzasadniającym odmowę przyznania należnego prawa do otrzymania przedmiotowej pomocy finansowej jako rekompensaty za rezygnację z lokalu otrzymanego z Biura Ochrony Rządu. Otrzymanie (zakupienie z własnych środków) lokalu mieszkalnego, nie skutkuje utratą prawa do przedmiotowego świadczenia. Jako bezpodstawne i nieuzasadnione uznał również żądanie organu przedstawienia zaświadczenia o nabyciu prawa do policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) w związku z art. 87 ustawy o Biurze Ochrony Rządu, uchylił w całości zaskarżoną decyzję oraz orzekł, że S. K. nie zachował prawa do lokalu, a w związku z tym nie jest również uprawniony do uzyskania ekwiwalentu pieniężnego. W uzasadnieniu podał, że S. K. w listopadzie 1975 r., będąc funkcjonariuszem Biura Ochrony Rządu, wystąpił o przyznanie pomocy finansowej z przeznaczeniem na spłatę kredytu i czynszu w [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, z której w maju tegoż roku uzyskał przydział lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w P. Dyrektor Zarządu Administracyjno-Gospodarczego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 1975 r. na podstawie § 10 uchwały nr 154 Rady Ministrów z dnia 6 lipca 1973 r. w sprawie pomocy Państwa dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej na budownictwo mieszkaniowe (M.P. Nr 32, poz. 193) oraz § 29 zarządzenia nr 61/74 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 2 sierpnia 1974 r. (Dz. Urz. MSW Nr 3, poz. 11) przyznał zainteresowanemu kwotę 132136,00 zł w formie bezzwrotnej pomocy finansowej. W 1977 r. zainteresowany dokonał zamiany posiadanego lokalu na większy przy ul. [...] w P., zaś w dniu [...] grudnia 1988 r. uzyskał przydział segmentu mieszkalnego przy ul. [...] w P. Z dniem [...] kwietnia 1989 r. S. K. został zwolniony ze służby nabywając policyjne uprawnienia emerytalne. Następnie zgodnie z decyzją [...] Spółdzielni Mieszkaniowej nr [...] z dnia [...] czerwca 1993 r. został właścicielem segmentu jednorodzinnego przy ul. [...] w P. Z dniem [...] lipca 1993 r. został powołany do zawodowej służby wojskowej w Biurze Ochrony Rządu. W dniu [...] maja 1996 r. pismem nr [....] [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa poinformowała Szefa Oddziału Finansów BOR o przekazaniu na konto BOR kwoty 215,68 zł powstałej w wyniku rozliczenia się S. K. z lokalu przy ul. [...] w P. Przekazanie powyższej kwoty zainteresowany uznał jako zwrot udzielonej mu pomocy finansowej w 1975 r., wywodząc z powyższego, iż w dalszym ciągu przysługuje mu pomoc finansowa w postaci ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu mieszkalnego. Organ stwierdził, że z tym stanowiskiem nie sposób się zgodzić, bowiem uzyskana przez stronę pomoc była bezzwrotna i nie był on zobowiązany do rozliczenia się z niej, a nadto pomoc finansowa została przyznana na nabycie lokalu przy ul. [...] w P., zaś rozliczenie pomocy dotyczący segmentu mieszkalnego przy ul. [...] w P. Jednocześnie podniósł, że kwota pomocy finansowej stanowiła wartość ponad 33 m2 powierzchni użytkowej lokalu przyjętej na potrzeby ustalenia dodatkowej ulgi. Organ stwierdził również, że odwołujący nabył uprawnienia do emerytury policyjnej z tytułu służby w Biurze Ochrony Rządu na podstawie ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej oraz ich rodzin (Dz. U. z 1983 r. Nr 46, poz. 210 ze zm.), dlatego w myśl art. 143a ustawy o Biurze Ochrony Rządu, właściwym w sprawie jest Szef Biura Ochrony Rządu. Natomiast po 1993 r. jako żołnierz zawodowej służby wojskowej w Biurze Ochrony Rządu, wymieniony podlegał przepisom ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. Nr 86, poz. 433), a zgodnie z art. 87 tej ustawy, pomoc finansowa przyznana na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów stanowi ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery. Zatem w ocenie organu, na dzień uzyskania uprawnienia do policyjnego zaopatrzenia emerytalnego, jako emeryt S.K. nie zachował prawa do lokalu, tj. do jego realizacji w formie przydziału w drodze decyzji administracyjnej bądź ekwiwalentu pieniężnego, gdyż miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe przy udziale środków z budżetu państwa przeznaczonych na ten cel. Podejmując ponownie służbę w Biurze Ochrony Rządu w 1993 r. pozostawał właścicielem wskazanego segmentu, podobnie jak w dniu złożenia wniosku z dnia [...] lipca 2012 r., a więc nadal nie był osobą uprawnioną do lokalu i tym samym do ekwiwalentu pieniężnego za rezygnację z lokalu. Organ podkreślił, że dyspozycja art. 87 ust. 4 ustawy o Biurze Ochrony Rządu nie ogranicza się do oceny uprawnień do faktycznie zajmowanego lokalu, lecz całościowej oceny prawa do lokalu mieszkalnego na dzień nabycia przez funkcjonariusza uprawnień do emerytury lub renty inwalidzkiej w związku ze służbą. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie S.K. wniósł o jej uchylenie jako niezgodnej z prawem, przekazanie organowi sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał w szczególności, że w 1988 r. otrzymał z [...] Spółdzielni Mieszkaniowej przydział lokalu własnościowego – segmentu przy ul. [...] w P. W związku z tym zmuszony był do rozliczenia się z wcześniej zajmowanego lokalu, a Spółdzielnia bez jego zgody i wiedzy podjęła decyzję o przekazaniu na konto BOR kwoty 215,68 zł, stanowiącej wysokość przyznanej ulgi finansowej oraz rozliczenie udzielonej pomocy finansowej przez MSW. Miał z tego względu prawo i obowiązek sądzić, że zarówno decyzja Spółdzielni o zwrocie ww. kwoty, jak i jej przyjęcie przez BOR ma uzasadnienie prawne. Skarżący podał, że uznając, iż przekazanie powyższej kwoty na konto BOR stanowi jej zwrot do właściwego organu, podjął starania o przyznanie tej pomocy w formie bezzwrotnej, czyli z uwagi na zmianę przepisów, ekwiwalentu za brak kwatery stałej, stanowiącej bezzwrotną pomoc finansową. Skarżący powołał się również na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lutego 1997 r., utrzymujące w mocy postanowienie Szefa BOR z dnia [....] stycznia 1997 r., odmawiające wydania zaświadczenia uprawniającego do wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery, w którym ww. organ stwierdził, że: "Pan [...] S. K. nie korzystał z pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe w rozumieniu ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (Dz. U. Nr 86, poz. 433) i wobec nieprzydzielenia mu kwatery mieszkalnej jest uprawniany do otrzymania świadczenia określonego w art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy, tj. ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnacje z kwatery". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do brzmienia przepisu art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 170 ze zm.), dalej "ustawa o BOR", funkcjonariusz zwolniony ze służby, pełnionej jako służba stała, zachowuje prawo do lokalu, jeżeli nabył uprawnienia do: 1. emerytury, 2. renty inwalidzkiej z tytułu inwalidztwa pozostającego w związku ze służbą. W myśl zaś art. 84 ust. 4 powołanej ustawy, zachowanie lub nabycie uprawnień do lokalu stwierdza, w drodze decyzji administracyjnej, Szef Biura Ochrony Rządu na podstawie zaświadczenia o posiadaniu uprawnień, o których mowa w ust. 1 i 2, wydanego przez organ emerytalny. Prawo do lokalu mieszkalnego funkcjonariusza Biura Ochrony Rządu zostało określone w art. 76 ust. 1 powołanej ustawy, który stanowi, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego, zwanego dalej "lokalem", w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości oddalonej od tej miejscowości nie więcej niż 100 km, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Wedle treści art. 83 ust. 1 ustawy o BOR, prawo do lokalu realizuje się przez: 1. przydział lokalu, 2. wypłacenie ekwiwalentu w zamian za rezygnację z lokalu. Jednocześnie w myśli art. 84 ust. 1 ustawy o BOR, Szef BOR, w drodze decyzji administracyjnej, przydziela funkcjonariuszowi lokal. Natomiast zgodnie z przepisem art. 84 ust. 2 tej ustawy, lokalu w drodze decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi, 1. któremu zrealizowano prawo do lokalu przez wypłacenie ekwiwalentu, o którym mowa w art. 83 ust. 1 pkt 2, 2. posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny, 3. którego małżonek posiada lokal lub dom, o którym mowa w pkt 2, 4. w przypadku zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość albo domu, o którym mowa w pkt 2, z wyjątkiem przypadków określonych w art. 80 ust. 3, 5. w przypadku udzielenia pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe podczas pełnienia służby w Siłach Zbrojnych, Policji, Straży Granicznej, Urzędzie Ochrony Państwa, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie Więziennej oraz Państwowej Staży Pożarnej. Dodatkowo należy wskazać, iż stosownie do treści art. 143 ust. 3 i 4 ustawy o BOR, który jest przepisem przejściowym, uprawnienia nabyte na podstawie ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 z późn. zm.) przez żołnierzy zawodowych Jednostki Wojskowej Nr [...] – Biuro Ochrony Rządu, którzy zostali funkcjonariuszami BOR, stają się, z mocy prawa, uprawnieniami mieszkaniowymi funkcjonariuszy BOR w rozumieniu niniejszej ustawy. Przepisy art. 2 i 3 stosuje się także do osób, o których mowa w ust. 1, jeżeli osoby te uzyskały policyjne zaopatrzenie emerytalne. Natomiast zgodnie z przepisem art. 143a omawianej ustawy, w stosunku do funkcjonariuszy BOR, którzy uzyskali zaopatrzenie emerytalne na podstawie ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej oraz ich rodzin (Dz. U. z 1983 r. Nr 46, poz. 210 z późn. zm.), organem właściwym do podejmowania decyzji w sprawach mieszkaniowych wynikających z odrębnych przepisów jest Szef BOR. W niniejszej sprawie ustalenia wymaga w pierwsze kolejności okoliczność, czy S. K. w ogóle posiada prawo do lokalu w rozumieniu ustawy o BOR, by mogła być w stosunku do niego wydana decyzja w oparciu o przepis art. 81 ust. 1 i 4 tej ustawy o zachowaniu prawa do lokalu, czego konsekwencją mogłoby być domaganie się jego realizacji poprzez wypłatę ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu w oparciu o art. 83 ust. 1 pkt 2 ustawy o BOR. Z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy wynika bezspornie, że skarżący jako funkcjonariusz Biura Ochrony Rządu, decyzją Dyrektora Zarządu Administracyjno-Gospodarczego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych nr [...] z dnia [...] grudnia 1975 r., na podstawie § 10 uchwały nr 154 Rady Ministrów z dnia 6 lipca 1973 r. w sprawie pomocy Państwa dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej na budownictwo mieszkaniowe (M.P. Nr 32, poz. 193) oraz § 29 zarządzenia nr 61/74 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 2 sierpnia 1974 r. (Dz. Urz. MSW Nr 3, poz. 11), uzyskał dodatkową ulgę w formie bezzwrotnej pomocy finansowej w wysokości 132,136 zł z przeznaczeniem na spłatę kredytu i czynszu lub uzupełnienie wkładu budowlanego przy wykupie lokalu na własność, w związku z uzyskaniem lokalu spółdzielczego lokatorskiego w [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w P. W 1977 r. skarżący dokonał zamiany posiadanego lokalu mieszkalnego na większy przy ul. [...] w P., zaś w dniu [...] grudnia 1988 r. uzyskał w ww. spółdzielni przydział segmentu mieszkalnego przy ul. [...] w P. Z dniem [...] kwietnia 1989 r. S. K. został zwolniony ze służby i nabył policyjne uprawnienia emerytalne, natomiast zgodnie z decyzją [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia [...] czerwca 1993 r., został właścicielem wskazanego segmentu mieszkalnego. Następnie z dniem [...] lipca 1993 r. został powołany do zawodowej służby wojskowej w Biurze Ochrony Rządu. Niewątpliwie więc, jako żołnierz zawodowej służby wojskowej w BOR, podlegał przepisom ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.), zgodnie z jej art. 87, pomoc finansowa przyznana na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów stanowi ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery. Zatem skarżący na dzień uzyskania uprawnień do policyjnego zaopatrzenia emerytalnego, nie zachował prawa do lokalu, tj. do jego realizacji w formie przydziału decyzją administracyjną lub w formie ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z prawa do lokalu. Posiadał bowiem lokal odpowiadający wymaganym normom zaludnienia, a jego potrzeby mieszkaniowe były zaspokojone, w dodatku przy udziale środków z budżetu państwa przeznaczonych na budownictwo mieszkaniowe. Także po podjęciu służby w BOR w 1993 r. sytuacja skarżącego pod tym względem się nie zmieniła, tak więc nie był i nie jest osobą, której przysługuje prawo do lokalu, by można było wydać decyzję o jego zachowaniu, a w dalszej konsekwencji, by mógł się on ubiegać o ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z lokalu. Z tego względu poddaną sądowej kontroli decyzję należy uznać za zgodną z prawem. Nie sposób także zgodzić się z argumentacją skargi, iż przekazanie przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową w 1996 r. na konto BOR kwoty 215,68 zł, powstałej w wyniku rozliczenia się skarżącego z lokalu przy ul. [...] w P., stanowiło zwrot udzielonej mu w 1975 r. pomocy finansowe, a w związku z tym zachował prawo do lokalu i jest uprawniony do ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z prawa do lokalu. Sąd podziela stanowisko organu, iż uzyskana przez skarżącego pomoc była bezzwrotna i w związku z tym nie był on zobowiązany do rozliczenia się z niej. Ponadto według wyliczeń na dzień uzyskania pomocy finansowej, jej kwota stanowiła wartość ponad 33 m2 powierzchni użytkowej lokalu przyjętej na potrzeby ustalenia wysokości dodatkowej ulgi, zaś rozliczenie opiewało na współmiernie niską kwotę 215,68 zł. Także argumentacja, iż Minister Spraw Wewnętrznych w postanowieniu z dnia [...] lutego 1997 r., utrzymującym w mocy postanowienie Szefa BOR z dnia [...] stycznia 1997 r. o odmowie wydania zaświadczenia stwierdzającego uprawnienie do wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery, stwierdził, że skarżący nie korzystał z pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe w rozumieniu ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP i jest uprawniony do przedmiotowego ekwiwalentu, nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nie jest to bowiem rozstrzygnięcie organu, a jedynie jego opinia nie mająca mocy wiążącej przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy. Podobnie należy ocenić stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych zawarte w piśmie z dnia 4 września 2013 r. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.