II OSK 1038/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia del. WSA Czesława Nowak - Kolczyńska (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 615/14 w sprawie ze skargi D. M. J. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych z montażem wewnętrznej instalacji gazowej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 20 listopada 2014 r. oddalił skargę D.M. J. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z [...] lipca 2014 r. w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych z montażem wewnętrznej instalacji gazowej. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Prezydent Wrocławia decyzją z [...] listopada 2010 r. udzielił inwestorowi: "[...]" Sp. Jawna pozwolenia na wykonanie robót budowlanych dla inwestycji polegającej na montażu wewnętrznej instalacji gazowej w lokalu położonym w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] we Wrocławiu (dz.nr [...]). Decyzja ta została zmieniona decyzją z [...] grudnia 2010 r. W dniu [...] września 2012 r. D. M. J. złożył wniosek o wznowienie z uwagi na pozbawienie możliwości udziału w toczącym się postępowaniu bez własnej winy. Postanowieniem z [...] października 2012 r. organ wznowił postępowanie w sprawie. Prezydent Wrocławia decyzją z [...] marca 2014 r., działając na podstawie art. 104, art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 92 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. - o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.), odmówił uchylenia decyzji własnej z powodu braku podstawy do wznowienia postępowania przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 ust. k.p.a. Wskazano, że przedmiotem postępowania była wewnętrzna instalacja gazowa w lokalu nr [...]. Strony postępowania zostały ustalone dla przedmiotowej inwestycji przy uwzględnieniu art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.). Ustalono zatem, że stroną postępowania jest inwestor oraz Wspólnota Mieszkaniowa działającą przez zarządcę nieruchomości - tj. firmę "[...]" sp. z o.o. Zgodnie ze złożonym przez inwestora oświadczeniem o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostało wyrażone przez udzielenie zgody przez wspólnotę mieszkaniową (uchwała nr [...] z [...] listopada 2010 r.). Jak ustalił organ, D. J. jest współużytkownikiem wieczystym nieruchomości oraz właścicielem wyodrębnionego lokalu nr [...] w budynku położonym przy ul. [...] we Wrocławiu. Charakter planowanych robót budowlanych (montaż wewnętrznej instalacji gazu) wskazuje, że roboty budowlane dotyczyć będą części wspólnych nieruchomości oraz wnętrza lokalu inwestora. Zdaniem organu planowana inwestycja nie będzie oddziaływać na nieruchomości skarżącego wpływając w sposób niekorzystny na wykonywanie prawa własności. Z tych względów wykluczone jest przyznanie skarżącemu tak rozumianego przymiotu strony w postępowaniu zakończonym pozwoleniem na wykonanie robót budowlanych. Prezydent Wrocławia wskazał również, że dla nieruchomości położonej przy ul. [...] we Wrocławiu została powołana wspólnota mieszkaniowa, w efekcie czego znajdują tutaj zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, w szczególności jej art. 22. ust 2. W przedmiotowej sprawie inwestor uzyskał zgodę Wspólnoty Mieszkaniowej na realizację planowanego przedsięwzięcia, a przywołana przez inwestora w tym przedmiocie uchwała jest dokumentem, który daje inwestorowi prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie wskazanym przez Wspólnotę. Odwołanie od powyższej decyzji złożył D. M. J. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Wojewoda Dolnośląski decyzją z [...] lipca 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że charakter robót zatwierdzonych decyzją Prezydenta Wrocławia polegających w istocie na montażu kuchenki gazowej i gazowego urządzenia gastronomicznego oraz przebudowie części budynku - wykonaniu wewnętrznej instalacji gazowej od istniejącego pionu dn50 znajdującego się na klatce schodowej do lokalu użytkowego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] we Wrocławiu wskazuje, że nie doprowadzą one do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, zmiany formy architektonicznej budynku jak również zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Ponadto, zamierzone roboty budowlane będą dotyczyć lokalu użytkowego oraz części wspólnych budynku przy ul. [...] we Wrocławiu, co wywołuje ten skutek, że stroną w postępowaniu będą tylko inwestor oraz zarządca nieruchomości reprezentujący Wspólnotę Mieszkaniową niniejszego budynku. Wojewoda nadmienił przy tym, że nie jest oczywiście wykluczony udział w postępowaniu administracyjnym obok podmiotu reprezentującego daną wspólnotę mieszkaniową także właścicieli poszczególnych lokali, którym służy prawo współwłasności w częściach wspólnych oraz którzy mają udział w gruncie, jednakże pod warunkiem, że wykażą własny, zindywidualizowany interes prawny. W toku postępowania wnioskodawca nie wskazał na wystąpienie konkretnych, obiektywnych okoliczności wynikających z określonych przepisów prawa, które będą się wiązały z rzeczywistym ograniczeniem sposobu korzystania z jego wyodrębnionego lokalu mieszkalnego. Prawnie relewantne ograniczenia w sposobie korzystania z lokalu nie są tożsame z ewentualnymi uciążliwościami wygenerowanymi przez realizację spornej inwestycji (np. hałas, wpływ na funkcjonowanie instalacji gazowej w całym budynku). W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego, planowane roboty budowlane nie będą oddziaływać na lokal nr [...] w sposób niekorzystny na wykonywanie prawa własności, a zatem nie dojdzie do nieuprawnionego ograniczenia zagospodarowania lokalu będącego współwłasnością D. M. J. Z tych względów wykluczone jest przyznanie odwołującemu się przymiotu strony w postępowaniu zakończonym spornym pozwoleniem na wykonanie robót budowlanych. Skargę na powyższą decyzję złożył D. M. J. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem skarżącego, organ nie dokonał całościowego rozpatrzenia materiału dowodowego, a rozpatrując materiał dowodowy nie miał na względzie słusznego interesu obywateli. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał skargę za nieuzasadnioną. Na wstępie Sąd wyjaśnił, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca podjęte zostały z uwzględnieniem przepisów regulujących jeden z nadzwyczajnych trybów weryfikowania orzeczeń administracyjnych tj. wznowienia postępowania. Przybliżając cechy tego postępowania oraz uwarunkowania prawne podejmowanych czynności procesowych Sąd zaaprobował przyjęte przez organy orzekające stanowisko. Zdaniem Sądu klasyfikacja stron postępowania zakończonego decyzją z [...] listopada 2010 r. została przez organ administracji architektoniczno-budowlanej dokonana prawidłowo, a nieuwzględnienie w tym kręgu podmiotowym D. M. J. wynikało z niespełnienia przez niego przesłanek wymaganych dla legitymacji procesowej. Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane – stanowiącym lex specialis w stosunku do przepisu art. 28 k.p.a. – stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor "oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu". Pojęcie "obszar oddziaływania obiektu" zostało zdefiniowane w przepisie art. 3 pkt 20 powoływanej ustawy. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy istotne jest, że teren inwestycji na żadnym z etapów jej realizowania nie obejmował lokalu mieszkalnego w [...] mieszczącego się w przedmiotowym budynku i był ograniczony do lokalu użytkowego i części klatki schodowej, stanowiącej przedmiot współwłasności. W warunkach obowiązującego stanu prawnego brak jest też – zdaniem Sądu – podstaw do uznania, że opisane powyżej roboty budowlane oddziałują na nieruchomość skarżącego w sposób ograniczający prawa właścicielskie i możliwość jej zagospodarowania. Powołując szeroko poglądy doktryny i orzecznictwa Sąd zaakceptował stwierdzenie, interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć wnioskodawcy. Z tych względów stwierdził, że Prezydent Wrocławia zasadnie nie włączył D. M. J. do kręgu stron postępowania dotyczącego pozwolenia na opisywane wcześniej roboty budowlane, a w konsekwencji, że nie zaistniała przyczyna wznowienia tego postępowania, wskazana we wniosku weryfikacyjnym, a uwzględniona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku D. M. J., reprezentowany przez radcę prawnego, podniósł następujące zarzuty: I. naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.) poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak wyczerpującego rozważenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz dokonanie dowolnej - zamiast swobodnej - oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a w konsekwencji dokonanie nieprawidłowych ustaleń okoliczności faktycznych sprawy, polegających na przyjęciu, iż lokal, do którego tytuł prawny posiada skarżący znajduje się poza obszarem oddziaływania obiektu, w wyniku czego, organ odmówił skarżącemu przyznania statusu strony; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy art. 6, art. 7, art. 9 zd. 2 i art. 10 k.p.a. poprzez dokonanie niedokładnego ustalenia okoliczności faktycznych sprawy i błędne przyjęcie, iż lokal, do którego tytuł prawny posiada skarżący, znajduje się poza obszarem oddziaływania obiektu, a w konsekwencji odmówienie przyznania skarżącemu statusu strony; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy art. 8 k.p.a. poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej i wydanie odmiennej decyzji przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych, a w konsekwencji odmowę przyznania skarżącemu statusu strony; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ II instancji art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego rozstrzygnięcia organu I instancji w sytuacji, gdy okoliczności sprawy przemawiały za uznaniem, że skarżący posiada przymiot strony w postępowaniu i bez własnej winy nie brał w nim udziału, co wyczerpuje przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i przemawia za koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji w całości; 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy art. 151 § 1 k.p.a. w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. poprzez wydanie merytorycznej decyzji, utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję, mimo przyjęcia przez organ, iż skarżący nie jest stroną postępowania w sytuacji gdy skarżący wykazał, że będąc właścicielem lokalu znajdującego się bezpośrednio nad lokalem, w którym przeprowadzono inwestycję, posiada przymiot strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych dla inwestycji polegającej na montażu wewnętrznej instalacji gazowej w lokalu położonym w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, w konsekwencji czego organ winien uchylić zaskarżoną decyzję w całości i orzec co do meritum sprawy lub przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Prezydenta Wrocławia. II. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, podczas gdy lokal, do którego tytuł prawny posiada skarżący jest położony w obszarze oddziaływania obiektu, a tym samym skarżący jest stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych dla inwestycji polegającej na montażu wewnętrznej instalacji gazowej w lokalu położonym w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] we Wrocławiu; 2. art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że obszar oddziaływania obiektu ogranicza się do miejsca wykonywania instalacji gazowej, w konsekwencji czego organ stwierdził, iż lokal, do którego tytuł prawny posiada skarżący, nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, w którym przeprowadzono inwestycję, i odmówił przyznania skarżącemu statusu strony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Na wstępie podkreślić należy, iż artykuł 28 ust. 2 Prawa budowlanego, mający zastosowanie w niniejszej sprawie i będący lex specialis przepisu art. 28 k.p.a. określa, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należy rozumieć w ten sposób, że przez to oddziaływanie naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego np. przepisy techniczno-budowlane czy też sanitarne, z których określony podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania. Definicję legalną pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu" zawiera art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, który definiuje go jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że dla oceny, czy nie zostały naruszone uzasadnione interesy osób trzecich w rozumieniu art. 5 Prawa budowlanego, koniecznym jest ustalenie, czy wzniesienie danego obiektu budowlanego odpowiada normom Prawa budowlanego, warunkom techniczno - budowlanym i czy nie powoduje pogorszenia warunków sanitarnych oraz uciążliwości dla otoczenia. Przyjmuje się też, że ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich obejmuje w szczególności: ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby, ochronę przed zalewaniem, zapewnienie dostępu do drogi publicznej, ochronę przed pozbawieniem możliwości korzystania z nieruchomości, ale także zapewnienie bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Jak wynika z powyższego ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa w art. 5 Prawa budowlanego, obejmuje m.in. ochronę przed pozbawieniem możliwości korzystania z własnej nieruchomości. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 666/09 (publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl.) wskazano, że pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" materializuje się, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji, jej przedmiotu, konkretyzują się również odpowiednie normy wynikające z odrębnych przepisów, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy uwzględnić, iż D. M. J. jest współwłaścicielem lokalu, który leży bezpośrednio nad lokalem, w którym zrealizowane zostały prace polegające na wykonaniu wewnętrznej instalacji gazowej, wynikające z uzyskanego przez inwestora pozwolenia na wykonanie robót budowlanych. Nie ulega też wątpliwości, że jako właściciel wyodrębnionego lokalu w budynku wielomieszkaniowym jest członkiem wspólnoty mieszkaniowej, której interesy reprezentuje zarząd. Wobec powyższego rozważając kwestię interesu prawnego D. M. J. należało odnieść jego sytuację do wykonywanych przez inwestora prac w kontekście wyodrębnionego, bezpośredniego interesu mocującego go indywidualnie do udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych. W tym zakresie należy podzielić stwierdzenie Sądu I instancji, iż prace polegające na montażu kuchenki gazowej i gazowego urządzenia gastronomicznego oraz wykonaniu wewnętrznej instalacji gazowej od istniejącego pionu znajdującego się na klatce schodowej do lokalu użytkowego znajdującego się bezpośrednio pod mieszkaniem skarżącego, w żaden sposób nie ingerowały w przysługujące skarżącemu indywidualne uprawnienia. Objęte pozwoleniem roboty budowlane, które nie obejmowały jego lokalu mieszkalnego, nie wpływały w żaden sposób na sposób wykonywania własności. Tym samym stwierdzić należy, że tytuł prawny do mieszkania znajdującego się nad lokalem, w którym dokonano robót budowlanych polegających na montażu urządzeń gazowych i wykonaniu wewnętrznej instalacji gazowej, nie mógł stanowić wystarczającej przesłanki do uznania D. M. J. za stronę postępowania. Powyższego stwierdzenia nie zdołały podważyć argumenty skargi kasacyjnej sprowadzające się do wadliwych ustaleń dokonanych przez organy w prowadzonym postępowaniu wznowieniowym. Autor skargi kasacyjnej poza ogólnymi sformułowaniami nie powołał żadnych przepisów prawa materialnego, które uprawdopodobniłyby obawy skarżącego o uszczupleniu jego uprawnień w wyniku prowadzenia prac budowlanych objętych wnioskiem. Brak przedstawienia konkretnych w tej mierze argumentów usprawiedliwiano zaś brakiem stworzenia skarżącemu możliwości postawienia zarzutów poprzez odmówienie mu statusu strony w postępowaniu. Powyższe nie może stanowić usprawiedliwienia dla postawionego zarzutu naruszenia art. 6, art. 7, art. 9, art. 10, art. 77 i art. 80 k.p.a. Na przymiot strony w postępowaniu pozostawał również bez wpływu przyznany skarżącemu status strony w innym postępowaniu, prowadzonym w sprawie z wniosku o udzielenie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych polegających na przebudowie i remoncie lokalu użytkowego nr [...]. Brak tożsamości przedmiotu spraw wyklucza stwierdzenie, że nastąpiła niedopuszczalna zmienność poglądów prawnych w odniesieniu do tego samego adresata na tle takich samych podmiotowo i przedmiotowo spraw. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie doszło również do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 151 § 1 k.p.a. w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. Należy wyjaśnić, że samo wznowienie postępowania nie zawsze prowadzi do merytorycznego rozstrzygnięcia. W sytuacji bowiem, gdy ujawni się przeszkoda w postaci braku spełnienia ustawowej przesłanki dla wznowienia, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, wykluczone jest wydanie decyzji obejmującej merytoryczne rozważania. Nie świadczy to o braku konsekwencji, jak wywodzi skarga kasacyjna, ile stanowi odpowiednią procesową reakcję na dokonane przez organ ustalenia. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach prawnych, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.