II OSK 1037/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska- Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 699/14 w sprawie ze skargi G. T. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku naprawienia szkody w ciągu drenarskim oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 9 stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (sygn. II SA/Wr 699/14) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi G. T. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy) z [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku naprawienia szkody w ciągu drenarskim oddalił skargę. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: W decyzji z [...] lipca 2014 r. Starosta Wołowski (dalej: organ I instancji) na podstawie art. 64b ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 145, dalej: p.w., ustawa) 1. zobowiązał skarżącego do naprawienia szkody w ciągu drenarskim przebiegającym na odcinku działki nr [...] tj. do wykonania urządzeń wodnych stwarzających możliwość odpływu wody z działek nr [...] i [...] stagnującej na skutek nienależytego utrzymania urządzeń wodnych tj. sączków i zbieraczy przebiegających przez działkę nr [...]. Organ I instancji wskazał, że w tym celu należy zaprojektować rozwiązania techniczne umożliwiające tranzyt wody przez działkę nr [...] wraz z wprowadzeniem jej do istniejącej, funkcjonującej sieci melioracji wodnej szczegółowej oraz uzyskać wymagane prawem zezwolenia na wykonanie urządzenia. Prace związane z koniecznością wykonania odpływu wody należy podjąć niezwłocznie, w nieprzekraczalnym terminie do dnia 15 października 2014 r. W piśmie z 29 lipca 2014 r. zatytułowanym "Odwołanie od decyzji Starosty Wołowskiego nr [...] z dn. [...] lipca 2014 r. G. T. wyraził niezadowolenie z decyzji organu instancji w całości. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu po rozpatrzeniu odwołania G. T. w decyzji z [...] sierpnia 2014 r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji w zakresie punktu 2 i orzekł w tym zakresie przez wyznaczenie terminu wykonania prac do dnia 15 grudnia 2014 r., zaś w pozostałej części utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji opisał przebieg dotychczasowego postępowania i przytoczył ustalenia wynikające i akt sprawy oraz wyjaśnił podstawy prawne swojego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 64b i art. 77 ustawy mają charakter szczególny wobec art. 29 ustawy. Dlatego w nin. sprawie właściwy był organ wydający pozwolenie wodnoprawne, w tym przypadku starosta. Zdaniem organu II instancji, podtapianie gruntów wywołane utratą drożności systemu drenarskiego powoduje straty w uprawach rolnych i leśnych. Przerwanie ciągłości systemu drenarskiego i utrata jego funkcji odwadniającej wywołane zostało rozwinięciem się systemu korzeniowego drzew, nasadzonych w ramach zalesienia działki nr [...]. Szkoda powstała na działkach sąsiednich nr [...] i nr [...], ale także w uprawach leśnych na działce nr [...]. Usunięcie drzew nie przywróci drożności, a przy tym naraziłoby skarżącego na straty finansowe. W ocenie organu odwoławczego, w rozstrzygnięciu należało nakazać wykonanie udrożnienia, pozostawiające wybór najkorzystniejszego wariantu zobowiązanemu. W skardze skarżący zarzucił nieważność decyzji i naruszenie art. 29 ustawy. Skarżący zwrócił uwagę na cywilnoprawny charakter sprawy. Organy nie były właściwe do rozpatrzenia roszczenia z art. 222 § 2 k.c. Skarżący podkreślił znaczenie okoliczności legalnego zalesienia działki, uznanej za istotną w orzecznictwie sądowym na tle art. 29 p.w. Zdaniem skarżącego, nie zostało wyjaśnione, czy zalesienie stanowiło zmianę stanu wód. Nakaz był niesprecyzowany i niedookreślony, zaś wyznaczenie terminu na podstawie art. 29 p.w. było niedopuszczalne, a decyzja jest niewykonalna. Skarżący przedstawił sposoby w jego ocenie, prawidłowego stosowania art. 29 p.w. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: Sąd I instancji) oddalając skargę stwierdził, że w całości podziela oceny organu, poprzedzone niewadliwym procesowo ustaleniem stanu faktycznego sprawy. Zdaniem Sądu I instancji, organ trafnie podkreślił, że cywilny charakter sprawy nie zawsze decyduje o właściwości sądu powszechnego. Spośród spraw cywilnych przekazanych do rozpatrzenia organom właściwym do stosowania p.w., a związanych ze zmianą stanu wód lub urządzeń wodnych, również następuje zróżnicowanie właściwości organów i podstaw prawnych orzekania. Według Sądu I instancji, w niniejszej sprawie nie był stosowany art. 29 p.w., więc cały wywód skargi poświęcony naruszeniu tego przepisu nie był istotny. Gdyby uznać, ze sprawa dotyczyła stosowania art. 29 p.w., decyzje byłyby nieważne (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.) i tego ewentualnie mógłby dotyczyć zarzut. Według Sądu I instancji, w niniejszej sprawie stosowany był szczególny przepis art. 64b ustawy, zaś sprawa należała do właściwości starosty. Decyzja nie była niewykonalna (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.). W rozstrzygnięciu określono precyzyjnie cel i środki służące jego osiągnięciu, zaś sam konkretny sposób doprowadzenia ciągu drenarskiego do użytku, co wywoła naprawienie szkody spowodowanej niewłaściwym utrzymaniem urządzenia wodnego, pozostawiono skarżącemu. Było to rozwiązanie zarówno korzystne dla skarżącego, jak i umożliwiające przymusowe wykonanie nakazu. Naruszenie obowiązku właściwego utrzymania urządzenia wodnego mogło polegać na zalesieniu zdrenowanej działki. Legalność zalesienia sprzeciwiała się wydaniu nakazu jego usunięcia. Sąd I instancji wyjaśnił, że zaniechanie działań służących prawidłowemu funkcjonowaniu urządzeń wodnych może być w szczególnych przypadkach wywołane niewiedzą właściciela gruntu o ich istnieniu. Z reguły dopiero utrata drożności systemu drenarskiego wywołuje widoczne na gruncie niekorzystne zmiany. W skardze kasacyjnej G. T. (dalej: skarżący kasacyjnie) reprezentowany przez r. pr. O. F. zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 9 stycznia 2015 r., sygn., II SA/Wr 699/14 (dalej: Sąd I instancji). Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: - naruszenie prawa materialnego, to jest art. 64a ust. 1 i 5 p.w., przez jego niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że urządzenia melioracji wodnej w działce [...] są zalegalizowanymi urządzeniami., które utraciły swoją funkcjonalność, co z kolei doprowadziło do fałszywego założenia, że na skarżącym kasacyjnie ciąży obowiązek ich przywrócenia; - naruszenie prawa materialnego, to jest art. 64b p.w., przez niewłaściwe jego zastosowanie i w konsekwencji ustalenie obowiązku skarżącego kasacyjnie należytego utrzymywania nielegalnego urządzenia melioracji wodnej; - naruszenie prawa materialnego, to jest art. 77 p.w., przez jego niezastosowanie i w konsekwencji ustalenie obowiązku skarżącego kasacyjnie należytego utrzymywania nielegalnego urządzenia melioracji wodnej, co w rezultacie doprowadziło do wydania nieprawidłowego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Wskazując na powyższe uchybienia, skarżący kasacyjnie wniósł o: - uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o: - zmianę wyroku Sądu I instancji poprzez uchylenie decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu nr [...] z [...] sierpnia 2014 r., doręczoną skarżącemu 2 września 2014 r., utrzymującą częściowo w mocy decyzję Starosty Wołowskiego z [...] lipca 2014 r. oznaczoną [...], w sprawie nałożenia na G. T. obowiązku naprawienia szkody na ciągu drenarskim przebiegającym na odcinku dz. nr [...], poprzez wykonanie urządzeń umożliwiających odpływ wody z dz. nr [...] oraz dz. nr [...] do dnia 15 października 2014 r.; - zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie podnosi, że brak wzmianki o urządzeniach melioracyjnych w Dolnośląskim Zarządzie Melioracji i Urządzeń Wodnych we Wrocławiu jednoznacznie wskazuje na fakt, że urządzenia melioracyjne zostały wybudowane nielegalnie i nigdy nie zostały zalegalizowane. W związku z powyższym w ocenie skarżącego kasacyjnie, brak jest podstaw, aby twierdzić że należy utrzymywać w należytym stanie urządzenie, które wybudowano wbrew przepisom prawa. Stosowanie takiego nakazu doprowadziłoby do sytuacji, w której właściciel gruntu, chcąc wykonać ciążący na nim nakaz zobligowany byłby do działania wbrew prawu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, wykonanie decyzji w zakreślonym przez organ terminie mogłoby doprowadzić go do narażenia się na odpowiedzialność karną, o której mowa w art. 192 p.w. oraz do wydania przez właściwy organ administracyjny decyzji o likwidacji urządzenia na podstawie art. 64a p.w. Z tego powodu skarżący uważa, że decyzja taka jest nieważna. Ewentualną podstawą decyzji mógłby być art. 29 ustawy. Skarżący kasacyjnie podnosi również, że zaaprobowanie stanowiska Sądu I instancji prowadziłoby w gruncie rzeczy do całkowicie sztucznego, oderwanego od realiów życia, stanu faktycznego, kłócącego się z zasadą budowy zaufania do organów państwa. Z ostrożności procesowej skarżący kasacyjnie podnosi także zarzut nieprawidłowego zastosowania art. 77 p.w. Według skarżącego kasacyjnie, dowody empiryczne wskazują, że urządzenia melioracyjne znajdujące się na działce skarżącego kasacyjnie wywierają korzystny wpływ zarówno na jego działkę, jak i na sąsiadujące z tym gruntem działki nr [...], a także na drogę gminną. Dlatego też za utrzymanie urządzeń melioracyjnych powinni być odpowiedzialni właściciele wszystkich działek, a także gmina, a nie tyko skarżący kasacyjnie, gdyż na własność wszystkich tych pomiotów urządzenia melioracyjne, które uległy uszkodzeniu, mają wpływ. Ponadto w ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji oraz organy administracyjne pominęły w swoim rozstrzygnięciu bardzo istotny wątek odpowiedzialności organów administracji, które wydały pozwolenie na zasadzenie lasu na działce nr [...]. Organy administracyjne nie powinny wydać zgody na zasadzenie lasu przez skarżącego kasacyjnie. Ich wadliwa decyzja pozostaje w bezpośrednim związku z uszkodzeniem systemu drenarskiego oraz ze stratami powstałymi na działkach nr [...]. W związku z powyższym to te organy powinny ponieść odpowiedzialność (finansową) za przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidację szkód. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. W skardze kasacyjnej podniesiono tylko zarzuty naruszenia prawa materialnego. Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły zostać uwzględnione. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej na wstępie należy wyjaśnić, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. Niedopuszczalne jest postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego zamiast zarzutu naruszenia przepisów postępowania i podważanie za jego pomocą ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie zwraca uwagę, że z ustaleń stanu faktycznego, które jak wskazuje Sąd I instancji nie zawierają wad proceduralnych, wynika, że szkody związane z niedrożnością melioracji na działce nr [...] występują zarówno na tej działce, jak i na działkach sąsiadujących tj. działce nr [...] oraz nr [...], na która woda przedostaje się przez drogę gminną. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w tym stanie faktycznym, dowody empiryczne wskazują, że urządzenia melioracyjne znajdujące się na działce skarżącego kasacyjnie wywierają korzystny wpływ zarówno na jego działkę, jak na sąsiadujące z tym gruntem działki nr [...] ora nr [...], a także na drogę gminną. Z tego powodu zdaniem skarżącego kasacyjnie, za utrzymanie urządzeń melioracyjnych powinni być odpowiedzialni właściciele wszystkich działek, a także gmina, a nie tylko skarżący, gdyż na własność wszystkich tych podmiotów urządzenia melioracyjne, które uległy uszkodzeniu mają wpływ. Odnosząc się do tak uzasadnionego zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że ustalenia stanu faktycznego podważać można za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego, zaś materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia - za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego (w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), ewentualnie poprzez zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami prawa materialnego. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (w formie pozytywnej) wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, albo (w formie negatywnej) z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego - niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez sąd, rozumiane jest jako sytuacja polegająca albo na bezzasadnym tolerowaniu błędu subsumcji popełnionego przez organ administracyjny, albo wręcz przeciwnie, na bezzasadnym zarzuceniu organowi popełnienia takiego błędu. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 64a ust. 1 i 5 p.w., przez jego niezastosowanie. W niniejszej sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 64a ust. 1 i 5 p.w., gdyż przepis ten odnosi się do kwestii legalizacji urządzenia wodnego wykonanego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Wskazać należy, że przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie nie była legalizacja urządzenia wodnego, lecz zobowiązanie skarżącego kasacyjnie w trybie art. 64b p.w. do naprawienia szkody w ciągu drenarskim przebiegającym na odcinku działki nr [...] tj. do wykonania urządzeń wodnych stwarzających możliwość odpływu wody z działek nr [...] i [...] stagnującej na skutek nienależytego utrzymania urządzeń wodnych tj. sączków i zbieraczy przebiegających przez działkę nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu dotyczącego naruszenia art. 64b p.w. przez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji ustalenie obowiązku skarżącego kasacyjnie należytego utrzymywania nielegalnego urządzenia melioracji wodnej. Starosta Wołowski, dla wyjaśnienia stanu faktycznego – istnienia lub nie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych oraz ewentualnego wpływu zalesienia na ich stan, zlecił wykonanie ekspertyzy. Przeprowadzone oględziny terenowe dokonane przez ekspertów wykazały występowanie systemu drenarskiego na dz. [...]. Art. 73 ust. 1 pkt 1a zalicza drenowania do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, jeżeli służą celom, o których mowa w art. 70 ust. 1 p.w. Z treści art. 77 ust. 1 wynika, że utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów. Zgodnie z art. 77 ust. 2 p.w., jeżeli obowiązek, o którym mowa w ust. 1, nie jest wykonywany, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego ustala, w drodze decyzji, proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntu, szczegółowe zakresy i terminy jego wykonywania. W niniejszej sprawie nie wystąpiła przesłanka nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż nie było podstaw do stosowania art. 29 p.w., lecz prawidłowo zastosowano art. 64b p.w. W niniejszej sprawie zastosowanie ma art. 64b p.w. Bez znaczenia dla sprawy pozostaje fakt, czy właściciel gruntu, na którym zlokalizowane jest urządzenie wodne, którego utrata funkcji, w wyniku niewłaściwego utrzymania doprowadziła do szkód na terenach sąsiednich, był świadomy jego istnienia czy też nie, ponieważ według art. 29 p.w. na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. W stanie prawnym i faktycznym niniejszej sprawy art. 64b i art. 77 p.w. stanowią lex specialis do art. 29 p.w. Obejmują one przypadki szkodliwej dla gruntów sąsiednich zmiany stosunków wodnych na gruncie spowodowanej utratą funkcji urządzenia wodnego (w niniejszej sprawie systemu drenarskiego) na skutek zarówno nienależytego jego utrzymania, jak i celowego zniszczenia. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że urządzenia melioracji wodnej szczegółowej znajdują się na dz. Ne [...]. Istnienie tych urządzeń zostało jednoznacznie stwierdzone w ekspertyzach znajdujących się w aktach sprawy. W związku z jednoznacznym stanowiskiem przedstawionym w ekspertyzach, według którego usunięcie zadrzewienia z terenu dz. nr [...] nie przyniesie oczekiwanego efektu udrożnienia urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, a naraziłoby skarżącego kasacyjnie na dodatkowe straty finansowe, organ I instancji zdecydował o nakazaniu likwidacji szkód poprzez zastosowanie rozwiązania, wybranego przez skarżącego kasacyjnie w porozumieniu z projektantem posiadającym stosowne uprawnienia, które będzie dla skarżącego kasacyjnie najkorzystniejsze pod względem technicznym i ekonomicznym, a jednocześnie zapewni spełnienie wyznaczonych warunków tj. umożliwi odpływ wód z działek [...] i [...] oraz pozwoli na tranzyt wody prze dz. nr [...]. Mając to wszystko na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.