I OSK 1086/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.), Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek, Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski, po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 listopada 2014 r. sygn. akt IV SA/Wr 264/14 w sprawie ze skargi L. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia rzeczowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Wr 264/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę L. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], w przedmiocie przyznania świadczenia rzeczowego. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia 2 grudnia 2013 r. skarżący zwrócił się do organu pierwszej instancji o przyznanie pomocy finansowej. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), art. 3 i art. 5 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.), Prezydent Wrocławia przyznał wnioskodawcy świadczenie z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na zakup posiłków lub żywności w wysokości 50 zł w postaci bonów w ilości 10 sztuk. Organ wyjaśnił, kto i na jakiej podstawie oraz według jakich zasad ma prawo do finansowego wsparcia, zgodnie z przepisami ustawy o pomocy społecznej. Organ stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że skarżący kwalifikuje się do udzielenia pomocy. Wskazał, że odrębną decyzją z dnia 17 grudnia 2013 r. przyznał skarżącemu ponadto zasiłek celowy w kwocie 50 zł z przeznaczeniem na dofinansowanie: zabezpieczenia potrzeb umożliwiających życie, aktywne poszukiwanie pracy i jej ewentualne podjęcie oraz zakupu żywności, środków czystości i higieny osobistej, biletów komunikacji miejskiej, opłat mieszkaniowych (czynsz, energia elektryczna). W odwołaniu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucił naruszenie art. 40 Konstytucji RP. Wyraził niezadowolenie podnosząc, że przyznana pomoc jest niewystarczająca. Zarzucił nieludzkie, poniżające traktowanie, naruszenie godności osoby ludzkiej, "niezapewnienie ochrony zdrowia i życia". Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 39 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 2 ust. 1 i art. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w związku z art. 3, art. 5 i art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium wskazało, że decyzja o przyznaniu pomocy na dożywianie oraz o ustaleniu jej wysokości ma charakter uznaniowy, co oznacza po pierwsze, że nie zawsze osoba spełniająca ustawowe kryteria do przyznania świadczenia, świadczenie to otrzyma, po drugie, że otrzyma je w formie i wysokości, jakiej oczekuje. Uznanie administracyjne pozwala organowi administracyjnemu na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najbardziej właściwe. W ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Przy ocenie rozmiaru udzielonej pomocy należy mieć bowiem na uwadze, że pomoc społeczna ma jedynie wspierać osoby i rodziny w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych i to tylko w zakresie zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych (art. 2 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 u.p.s.). Zadaniem pomocy społecznej nie jest utrzymywanie osób z niej korzystających, w związku z czym skarżący nie może oczekiwać, że zostanie mu udzielona pomoc finansowa zaspokajająca jego potrzeby w pełnym zakresie. O rozmiarach pomocy społecznej decydują bowiem nie tylko potrzeby konkretnej osoby, ale także cele i możliwości finansowe organów pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.). W rezultacie, pomoc udzielana ze środków publicznych nie zawsze odpowiada zgłaszanym potrzebom wnioskodawców. Kolegium wskazało, że mając na uwadze przeznaczenie bonu, czyli zakup żywności, wysokość udzielonej pomocy (50 zł) stanowi istotne wsparcie w trudnej sytuacji życiowej i finansowej. Organ odwoławczy stwierdził, że zasiłek przyznany skarżącemu nie jest niższy od zasiłków przyznawanych innym osobom w podobnych sprawach. Kolegium zauważyło, że odrębną decyzją przyznano skarżącemu zasiłek w kwocie 50 zł, a jeszcze wcześniej - bo w listopadzie 2013 r. - 300 zł. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący podtrzymał twierdzenia i zarzuty zawarte w odwołaniu. Zarzucił, że organ odwoławczy nie odniósł się do uzasadnienia jakie przedstawił w odwołaniu, do załącznika oraz wskazanych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. W tej sytuacji zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji świadczą o nieludzkim i poniżającym traktowaniu obywatela polskiego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości "i wyrównania kwoty zasiłku do godności człowieka", tj. do kwoty minimum socjalnego w grudniu 2013 r." W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Jako materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia wskazał, za organami, art. 39 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 2 ust. 1 i art. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.), dalej u.p.s., w związku z art. 3, art. 5 i art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.), dalej ustawa o dożywianiu. Podzielił stanowisko organu odwoławczego, według którego, treść przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy wskazuje, że decyzja o przyznaniu pomocy na dożywianie oraz o ustaleniu jej wysokości ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że nie zawsze osoba spełniająca ustawowe kryteria do przyznania świadczenia, świadczenie to otrzyma, a ponadto, że otrzyma je w formie i wysokości, jakiej oczekuje. Uznanie administracyjne pozwala organowi administracyjnemu na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najbardziej właściwe. Podejmując rozstrzygnięcie w trybie uznania administracyjnego organ administracji ma obowiązek należycie uzasadnić dokonany wybór sposobu załatwienia sprawy. Sąd wywodził dalej, że przy ocenie rozmiaru udzielonej pomocy należy mieć na uwadze, iż pomoc społeczna ma jedynie wspierać osoby i rodziny w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych i to tylko w zakresie zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych. Wynika to z art. 2 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 u.p.s., której przepisy mają odpowiednie zastosowanie na podstawie art. 7 ustawy o dożywianiu. Zadaniem pomocy społecznej nie jest utrzymywanie osób z niej korzystających, w związku z czym skarżący nie może oczekiwać, że zostanie mu udzielona pomoc finansowa zaspokajająca jego potrzeby w pełnym zakresie. O rozmiarach pomocy społecznej decydują bowiem nie tylko potrzeby konkretnej osoby, ale także cele i możliwości finansowe organów pomocy społecznej, co wynika z art. 3 ust. 4 u.p.s. W rezultacie, pomoc udzielana ze środków publicznych nie zawsze odpowiada zgłaszanym potrzebom wnioskodawców. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, decyzjom nie można zarzucić dowolności. Działania organów mieściły się w granicach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie odpowiada wymogom art. 107 § 3 K.p.a. Sąd przypomniał, że przy tej ocenie uwzględnił niekwestionowane okoliczności stanu faktycznego, z których istotne jest przyznanie skarżącemu innych świadczeń z pomocy społecznej, wskazujących na to, że jest stałym beneficjentem pomocy społecznej. Bezsporne są także okoliczności świadczące o sytuacji życiowej i finansowej skarżącego, w tym także utrata przezeń statusu bezrobotnego, z uwagi na nieuzasadnioną odmowę, po raz trzeci, przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł L. F., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, zawartych w § 3 punkt 1 oraz 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 7 października 2015 r. w sprawie progu interwencji socjalnej, określający zakres potrzeb niezbędnych do egzystencji branych pod uwagę przy ustalaniu progu interwencji socjalnej, poprzez przyjęcie, że kwota 50 zł jest adekwatną aby próbować zaspokoić potrzeby, w tym żywieniowe, człowieka, 2) naruszenie przepisów szczegółowo opisanych w odwołaniu skarżącego z dnia 27 grudnia 2013 r. oraz podtrzymanych w skardze z dnia 13 marca 2014 r. poprzez błędne uzasadnienie podjętych decyzji, powielone w pisemnym uzasadnieniu zaskarżanego wyroku. W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów nieopłaconej w całości ani w części pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej. Zauważyło, że w sprawie nie miały zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 7 października 2005 r. w sprawie progu interwencji socjalnej (Dz. U. Nr 211, poz. 1762). Ten akt normatywny nie jest przeznaczony do bezpośredniego stosowania w stosunkach materialnoprawnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., nie zachodzą. Zarzut oznaczony i opisany w punkcie 2 skargi kasacyjnej nie spełnia wymogów określonych w art. 176 P.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 14 sierpnia 2015 r.) w związku z art. 174 P.p.s.a. Wnoszący kasację nie wskazał, czy chodzi o materialną, czy procesową podstawę kasacji. Nie powołał także naruszonych przepisów. Za wskazanie naruszonych norm nie może być uznane powołanie się na przepisy wskazane w odwołaniu i w skardze. W związku tym odnotować jednak trzeba, że w skardze nie powołano żadnego przepisu prawa. Skarżący stwierdził jedynie, że podtrzymuje w pełni swoje tezy i argumenty wskazane w odwołaniu. W tym odwołaniu zaś wyraźnie wskazał przepis art. 40 Konstytucji RP, przepisy art. 4 pkt 12, art. 4 pkt 15 i art. 6 ust. 2 pkt 19 ustawy o ochronie zwierząt. Od razu zatem warto podkreślić, że stosowanie norm ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 930 ze zm.) nie ma związku z konstytucyjną normą art. 40. Powszechnie obowiązujące normy z zakresu zabezpieczenia społecznego, na wypadek pozostawania bez pracy nie z własnej woli i braku innych środków utrzymania, mają ustrojowe umocowanie w art. 67 ust. 2 Konstytucji RP. Nadto, trudno uznać za poważną polemikę powołanie się na przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz. 856 ze zm.), które w niniejszej sprawie nie miały zastosowania. Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 20 października 2010 r. w sprawie roli dochodu minimalnego w walce z ubóstwem i w promowaniu społeczeństwa integracyjnego w Europie (2010/2039(INI)), do której również nawiązał skarżący w odwołaniu nie stanowi źródła prawa w rozumieniu art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. Nie jest także powszechnie obowiązującym prawem wtórnym Unii Europejskiej. Opis naruszenia sformułowany w analizowanej podstawie kasacji nie jest precyzyjny. "Błędne uzasadnienie podjętych decyzji, powielone w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku" może oznaczać zarówno brak poprawności merytorycznej, jak i wady procesowe. Do tak wyartykułowanego opisu naruszenia można odnieść się jedynie w ten sposób, że Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że nie ma podstaw do kwestionowania poprawności procesowej zaskarżonej decyzji. Trafnie także przyjął, że uznaniowa decyzja organu pierwszej instancji, zaakceptowana przez organ odwoławczy, nie narusza wymogów materialnoprawnych, wynikających z powołanych przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Szczegółowo, na tle ustalonego stanu faktycznego, Sąd pierwszej instancji wykazał także zgodne z prawem zastosowanie wobec skarżącego norm regulujących przyznanie pomocy społecznej oraz poprawność przyznania świadczenia o określonej wysokości. Nawiązanie do sytuacji życiowej i finansowej skarżącego, do wysokości pomocy przyznawanej innym potrzebującym oraz do innych decyzji przyznających pomoc skarżącemu, wskazuje na to, że rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o obiektywne kryteria sformułowane w przepisach wstępnych ustawy o pomocy społecznej i uwzględniało indywidualną sytuację wnioskodawcy. Bezpodstawny jest zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, zawartych w § 3 punkt 1 oraz 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 7 października 2015 r. w sprawie progu interwencji socjalnej, określający zakres potrzeb niezbędnych do egzystencji branych pod uwagę przy ustalaniu progu interwencji socjalnej, poprzez przyjęcie, że kwota 50 zł jest adekwatną aby próbować zaspokoić potrzeby, w tym żywieniowe, człowieka. Przed odniesieniem się do treści zarzutu konieczne jest spostrzeżenie, że wnoszący kasację wadliwie podał datę wydania rozporządzenia oraz datę publikacji tego aktu normatywnego. W rzeczywistości chodzi o rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 7 października 2005 r. w sprawie progu interwencji socjalnej (Dz. U. Nr 211, poz. 1762). Podstawą materialną decyzji o przyznaniu pomocy na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, w tym także pomocy w formie posiłku (art. 36 pkt 2 lit. j ustawy o pomocy społecznej oraz art. 3 i nast. ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania"), w tym także w zakresie udzielonej pomocy, nie były przepisy rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 7 października 2005 r. w sprawie progu interwencji socjalnej. Regulacje tego rozporządzenia mają taki związek z przyznawaniem świadczeń z pomocy społecznej jaki wynika z upoważnienia do wydania tego rozporządzenia, zawartego w art. 9 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 9 ust. 1 tej ustawy. Badania progu interwencji socjalnej powinny być uwzględniane przy weryfikacji progów dochodowych. Abstrahując od wadliwości omawianej podstawy kasacji, zauważyć można, że zarzut, według którego w zaskarżonym wyroku przyjęto, że kwota 50 zł jest adekwatna by próbować zaspokoić potrzeby, w tym żywieniowe człowieka, nie odpowiada rzeczywistości. Takiej tezy nie sformułowały ani organy, ani Sąd pierwszej instancji. Z obszernych i trafnych wywodów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wynika teza odmienna – kwota ta ma stanowić, wraz z innymi przyznanymi skarżącemu świadczeniami, wsparcie w zaspokajaniu potrzeb, a nie w całości zaspokajać potrzeby żywiołowe skarżącego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Wniosek o przyznanie pełnomocnikowi, ustanowionemu w ramach prawa pomocy, wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu w postępowaniu kasacyjnym, podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.