IV SAB/Po 9/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Tomasz Grossmann (spr.) WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w [...] na przewlekłość postępowania Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Wojewodzie Wielkopolskiemu grzywnę w wysokości 500 zł (pięćset złotych); 4. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz [...] sp. z o.o. w [...] kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z [...] grudnia 2013 r. [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "Spółka" lub "Skarżąca") wniosła skargę na "przewlekłe i biurokratyczne prowadzenie postępowania" przez Wojewodę Wielkopolskiego (dalej: "Wojewoda" lub "organ II instancji") w sprawie m.in. rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2013 r., znak: [...]. Decyzją tą Starosta [...] (dalej: "Starosta" lub "organ I instancji") umorzył wznowione postępowanie zakończone ostateczną decyzją Starosty Nr [...] z [...] marca 2009 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji transformatorowej [...]. W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że postanowieniem z [...] października 2013 r. [błędnie nazwanym w skardze "decyzją"], znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie: "GINB") uchylił w całości postanowienie Wojewody z [...] października 2013 r., znak: [...], zawieszające z urzędu m.in. postępowanie odwoławcze od ww. decyzji Starosty z [...] sierpnia 2013 r. Pomimo upływu terminów określonych w przepisach, Wojewoda nie załatwił sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, wskazując na podejmowane przez ten organ działania i czynności, które zmierzały do zebrania kompletnego materiału dowodowego oraz wyczerpującego rozpatrzenia sprawy, zwieńczone wydaniem w dniu [...] stycznia 2014 r. decyzji Wojewody, znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty z [...] sierpnia 2013 r. Na rozprawie w dniu 03 kwietnia 2014 r. Prezes Zarządu Spółki rozszerzył skargę o żądanie wymierzenia organowi grzywny, a ponadto wniósł o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów dojazdu na rozprawę, według rozliczenia jak w złożonym do akt piśmie z 03 kwietnia 2014 r., tj. w wysokości 100 zł (wpis) + 187,46 zł (koszty dojazdu wg tzw. kilometrówki wraz z opłatą za przejazd autostradą A2), o ile koszty dojazdu nie zostaną uwzględnione w procedowanej w tym samym dniu sprawie o sygn. akt IV SAB/Po 8/14. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, z tym zastrzeżeniem, że w części obejmującej zobowiązanie organu do wydania aktu administracyjnego (tu: decyzji) postępowanie sądowoadministracyjne podlegało umorzeniu, z uwagi na załatwienie przez organ sprawy (tu: rozpoznanie odwołania) przed datą orzekania przez Sąd, acz już po wniesieniu skargi. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zakres przedmiotowy takiej skargi wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a. w tym znaczeniu, że zaskarżenie bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności tam wskazanych. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że przedmiotowa skarga jest dopuszczalna, albowiem zarzucana przez Skarżącego przewlekłość dotyczy rozpoznania przez organ administracji odwołania od decyzji organu I instancji, a więc w istocie – wydania przez organ II instancji decyzji, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Przed przystąpieniem do analizy merytorycznej zasadności skargi powinnością Sądu było jeszcze zbadanie skargi pod kątem spełnienia pozostałych wymogów formalnych. Zgodnie z art. 52 § 1 in principio p.p.s.a. skargę [w tym także skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania – uw. Sądu] można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność (przewlekłość postępowania), jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z treści cytowanych przepisów wynika zatem, że uprzednie złożenie zażalenia lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanowi niezbędny warunek złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Ponieważ obowiązujące przepisy prawa w zakresie administracyjnego toku instancji w sprawach budowlanych przewidują organ wyższego stopnia nad wojewodą – w postaci GINB – to skarga na bezczynność lub przewlekłość postępowania wojewody w tych sprawach powinna zostać poprzedzona zażaleniem. Jak wynika z akt administracyjnych kontrolowanej sprawy, Skarżąca przed wniesieniem skargi złożyła zażalenie do GINB "na przewlekłość postępowania i niezałatwienie sprawy w terminie" – pismem z 23 grudnia 2013 r. Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie środki zaskarżenia zostały wyczerpane, gdyż w sprawach skarg na bezczynność nie ma znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy zażaleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 k.p.a., a skargą do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym skargi jest bowiem wyłącznie złożenie takiego zażalenia (zob. postanowienie NSA z 10.10.2013 r., I OZ 893/13; por. też wyrok WSA z 01.02.2013 r., II SAB/Kr 206/12 i tam przywołane orzecznictwo – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Przystępując do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd ustalił, w oparciu o materiał zgromadzony w przedłożonych aktach administracyjnych oraz w aktach sądowych, następujące okoliczności faktyczne istotne dla jej rozstrzygnięcia: – pismem z 19 sierpnia 2013 r. Spółka wniosła, za pośrednictwem organu I instancji, odwołanie od wyżej opisanej decyzji Starosty z [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania; odwołanie to zostało przekazane i wpłynęło do Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego (dalej w skrócie: "WUW") w dniu [...] sierpnia 2013 r.; – pismem z 05 września 2013 r. Wojewoda zawiadomił strony, na podstawie art. 36 k.p.a., o przedłużeniu terminu zakończenia sprawy do 31 października 2013 r., w związku z oczekiwaniem na przesłanie przez organ I instancji całości akt sprawy i złożenie przezeń wyjaśnień; – postanowieniem z 08 października 2013 r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., Wojewoda zawiesił postępowanie m.in. w sprawie ww. odwołania, do czasu zakończenia wznowionego postępowania dotyczącego decyzji Burmistrza Wolsztyna o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie sieci elektroenergetycznych kablowych[...]; – postanowieniem z 31 października 2013 r. GINB powyższe postanowienie Wojewody uchylił, uznając, że w sprawie nie występuje wskazywane zagadnienie prejudycjalne; rozstrzygnięcie to wraz z aktami sprawy wpłynęło do WUW 08 listopada 2013 r.; – w piśmie z 09 grudnia 2013 r. Wojewoda poinformował strony postępowania o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 22 stycznia 2014 r. ze względu na prowadzone postępowanie wyjaśniające; – w dniu 23 grudnia 2013 r. (data pisma oraz jego wpływu drogą elektroniczną do WUW) Spółka złożyła zażalenie "na przewlekłość postępowania i niezałatwienie sprawy w terminie", dotyczące m.in. postępowania odwoławczego od decyzji Starosty z 14 sierpnia 2013 r.; – w dniu 27 grudnia 2013 r. (data pisma oraz jego wpływu drogą elektroniczną do WUW) Spółka złożyła skargę "na przewlekłe i biurokratyczne prowadzenie postępowania" przez Wojewodę, dotyczące m.in. postępowania odwoławczego od decyzji Starosty z 14 sierpnia 2013 r.; – decyzją z [...] stycznia 2014 r., doręczoną Spółce [...] stycznia 2014 r., Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z [...] sierpnia 2013 r.; – postanowieniem z [...] stycznia 2014 r. GINB – po rozpoznaniu ww. zażalenia Spółki z 23 grudnia 2013 r. na przewlekłość postępowania i niezałatwienie sprawy w terminie – odmówił wyznaczenia Wojewodzie dodatkowego terminu do załatwienia sprawy odwołania Spółki od decyzji Starosty z [...] sierpnia 2013 r., stwierdzając brak podstaw ku temu, a to wobec wypełnienia przez Wojewodę obowiązku z art. 36 k.p.a. zawiadomienia o przyczynach zwłoki i wskazania nowego terminu, który został przez Wojewodę wyznaczony do dnia 22 stycznia 2014 r.; W skardze wniesionej w tych okolicznościach faktycznych Skarżąca zarzuciła przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania w przedmiocie odwołania Spółki od decyzji Starosty z [...] sierpnia 2013 r. Pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" rozumie się sytuację, w której postępowanie prowadzone jest w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Pojęcie to obejmować więc będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok WSA z 06.03.2014 r., IV SAB/Po 95/13, CBOSA). Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (§ 2), tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2014 r. (M.P. z 2014 r. poz. 146) przeciętne (miesięczne) wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2013 r. wyniosło 3650,06 zł. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że przed dniem wydania niniejszego wyroku organ rozpoznał już odwołanie, co do którego, zdaniem Skarżącego, pozostawał w zwłoce – wydając decyzję z 15 stycznia 2014 r. (doręczoną Skarżącej w dniu 17 stycznia 2014 r. – k. 150 akt adm. II inst.). Podsumowując ten fragment rozważań należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie kluczowym obowiązkiem Sądu było dokonanie oceny, czy w sprawie zaistniała, zarzucana w skardze, przewlekłość w prowadzeniu postępowania przez organ, a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący. Oceniając powyższe trzeba wyjść od stwierdzenia, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Rozwijając tę zasadę ogólną, art. 35 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Jednakże do terminów określonych w powołanych wyżej przepisach nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). W tym miejscu należy podkreślić, że datą wszczęcia postępowania odwoławczego jest data otrzymania odwołania przez organ wyższej instancji (art. 61 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a.). W niniejszej sprawie – jak to wynika z nadesłanych akt administracyjnych – odwołanie Spółki wpłynęło do WUW w dniu 28 sierpnia 2013 r. (prezentata na kopercie – k. 39 akt adm. II inst.). Zatem miesięczny termin do rozpoznania odwołania upływał z dniem 28 września 2013 r. Jednakże Wojewoda skorzystał z możliwości, jakie daje przepis art. 36 § 1 k.p.a. – który pozwala organowi na wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy, po zawiadomieniu o tym strony i podaniu przyczyn zwłoki – i pismem z 05 września 2013 r. wskazał nowy "przewidywany" termin załatwienia sprawy, do dnia 31 października 2013 r., podając zarazem, że zwłoka związana jest z oczekiwaniem na przekazanie całości akt i złożenie wyjaśnień przez organ I Instancji (k. 51 akt adm. II inst.). Następnie, postanowieniem z 08 października 2013 r. postępowanie zostało przez Wojewodę zawieszone i spoczywało do 31 października 2013 r., kiedy to GINB uchylił ww. postanowienie zawieszające. Rozstrzygnięcie GINB wraz z aktami sprawy wpłynęło do WUW w dniu 08 listopada 2013 r. Mimo to Wojewoda ponownie przedłużył termin załatwienia sprawy – do 22 stycznia 2014 r. – o czym poinformował Skarżącą w piśmie z 09 grudnia 2014 r. Ostatecznie, w dniu 15 stycznia 2014 r., Wojewoda wydał postanowienie załatwiające sprawę odwołania. Jak z powyższego wynika, organ II instancji rozpoznawał sprawę odwołania przez blisko cztery miesiące – i to wyjąwszy, zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a., niemal miesięczny okres zawieszenia postępowania – a więc ze znacznym przekroczeniem terminu zakreślonego przez ustawodawcę w art. 35 § 3 in fine k.p.a. Wojewoda wprawdzie zastosował się do dyspozycji art. 36 § 1 k.p.a. i dwukrotne informował stronę o zwłoce w załatwieniu sprawy – wynikłej, według deklaracji organu, z faktu oczekiwania na akta administracyjne (w tym zwrot wypożyczonych) oraz prowadzenia postępowania wyjaśniającego – oraz wskazywał nowy termin jej załatwienia, jednakże przedłużenie postępowania odwoławczego na tej podstawie nie było, w ocenie Sądu, zasadne. Zarówno z akt sprawy, jak i uzasadnienia decyzji kończącej postępowanie odwoławcze nie wynika bowiem, aby Wojewoda przeprowadził jakiekolwiek uzupełniające postępowanie wyjaśniające. W tym pojęciu na pewno nie mieści się analiza i ocena materiału dowodowego zgromadzonego w przedłożonych aktach sprawy, ani tym bardziej bierne oczekiwanie na zwrot akt uprzednio przez organ wypożyczonych. Sąd w obecnym składzie w pełni podziela pogląd ugruntowany już w orzecznictwie sądów administracyjnych, że brak akt administracyjnych nie jest przeszkodą do rozpoznania sprawy. To rzeczą organu jest zorganizować pracę tak, by być w posiadaniu albo samych akt administracyjnych, albo ich kopii w razie zaistnienia konieczności ich przekazania innemu organowi. Dzisiejsze środki techniczne są w pełni wystarczające, by sprawnie i skutecznie rozwiązać ten problem. Bierne oczekiwanie na zwrot akt jest bezczynnością (zob. wyrok WSA z 19.12.2012 r., IV SA/Po 1075/12, CBOSA, oraz tam przywołane orzeczenia). Wobec tego należy stwierdzić, że Wojewoda dopuścił się ewidentnej przewlekłości w prowadzeniu postępowania w wyżej objaśnionym rozumieniu, skutkującej niezałatwieniem sprawy w przepisanym terminie – który to stan istniał jeszcze w dniu wniesienia skargi, ale ustał przed wydaniem wyroku przez Sąd. W rezultacie postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę stało się bezprzedmiotowe, ale tylko w zakresie orzekania o zobowiązaniu tego organu do rozpatrzenia odwołania. Skoro bowiem organ wydał akt, co do którego procedował przewlekle, to tym samym ustała potrzeba zobowiązania organu do wydania aktu. Z drugiej strony, nie było podstaw do oddalenia skargi, gdyż powodem oddalenia może być tylko bezzasadność skargi – która w analizowanym przypadku wyrażałaby się w prowadzeniu postępowania w sposób sprawny (nieprzewlekły) – a w niniejszej sprawie przewlekłość wystąpiła, z tym że wniesienie przedmiotowej skargi wywołało pożądany skutek, w postaci likwidacji stanu niezałatwienia sprawy. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (pkt 1 sentencji wyroku). Jednocześnie oceniając zaistniałą w sprawie przewlekłość postępowania Sąd uznał, że miała ona charakter rażący. Orzekając w tym zakresie Sąd miał nie tylko na uwadze, że postępowanie w kontrolowanej sprawie odwoławczej, na obecnym etapie raczej nieskomplikowanej, trwało blisko czterokrotnie dłużej, niż dopuścił to ustawodawca – i to po odliczeniu okresu niezasadnego zawieszenia postępowania – ale również to, że kontrolowane postępowanie stanowi kolejną odsłonę wieloetapowych "zmagań" organów administracji z wnioskiem o wznowienie postępowania złożonym przez Skarżącą przed ponad czterema laty (pismami z 05, 11 i 16 marca 2010 r.). Niemożność zakończenia przez tak długi okres sprawy wznowieniowej (wznowionego postępowania), nie znajduje żadnego usprawiedliwienia i na pewno nie zasługuje na ochronę prawną, a wręcz wymaga napiętnowania. Takie działanie organów bowiem bez wątpienia rażąco narusza zasadę ogólną szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Ponadto drastycznie podważa zaufanie do organów administracji publicznej, godząc tym samym w zasadę ogólną z art. 8 k.p.a. – w myśl której organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej – posiadającą swe konstytucyjne zakotwiczenie w zasadzie ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego oraz stosowanego przez nie prawa (często utożsamianej z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego), stanowiącej istotny komponent klauzuli demokratycznego państwa prawnego w rozumieniu art. 2 Konstytucji RP (por. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 82–84 i 92–94). Mając wszystko to na uwadze Sąd orzekł jak w punkcie drugim sentencji wyroku. Z tych samych względów uzasadnione okazało się żądanie przez Skarżącą wymierzenia Wojewodzie grzywny, na podstawie art. 149 § 2 k.p.a., której orzeczona wysokość (500 zł) stanowi symboliczny wyraz dezaprobaty dla działań tego organu (pkt 3 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 4 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 i 3 w zw. z art. 201 § 1 p.p.s.a. oraz art. 85 ust. 1 w zw. z art. 91 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 594 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.k.s.c."), uwzględniając poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu (100 zł). Sąd wyjaśnia, że stosownie do art. 90b w zw. z art. 91 u.k.s.c. w powyższym rozliczeniu kosztów postępowania poniesionych przez Skarżącą nie podlegały uwzględnieniu koszty dojazdu na rozprawę, gdyż zostały już one przyznane w wyroku zapadłym w sprawie o sygn. akt IV SAB/Po 8/14, rozpoznawanej w tym samym dniu.