VII SA/Wa 950/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2014 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) oraz art. 83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie kanału betonowego o wymiarach 4,50 x 1,00 m i gł. 1,20 m wykonanego w pomieszczeniu usługowym w piwnicy budynku mieszkalnego na działce o nr [...] przy ul. P. [...] w C. W uzasadnieniu organ wskazał, że z przedłożonych przez inwestora – A. S., na wezwanie organu postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r., dokumentów wynika, że roboty budowlane zostały wykonane poprawnie, nie naruszają obowiązujących przepisów warunków technicznych, nie powodują zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia i nie pogarszają warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia. Również przeprowadzone w dniu 10 grudnia 2013 r. oględziny przedmiotowego kanału potwierdzają, że stan techniczny kanału betonowego zabezpieczonego kratą metalową nie uległ zmianie i nadaje się do dalszego użytkowania. W świetle powyższych ustaleń organ stwierdził, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego wynikającego z przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego Odwołanie od ww. decyzji złożył R. P. Wniósł o uchylenie decyzji podnosząc, że decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji PINB w C. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r., którą udzielono pozwolenia na użytkowanie płyty betonowej z kanałem betonowym z zamontowaną nad nią obrzynarką płyt kamiennych i kanału betonowego w piwnicy budynku mieszkalnego we wskazanej lokalizacji. Uzasadniając swoją decyzję organ wykazał rażące naruszenie prawa, wskazał na uciążliwość prowadzonej działalności dla działek sąsiednich i brak analizy w kwestii zgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując, iż brak było podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Stwierdził, że organ naruszył przepisy prawa materialnego. Przywołał treść uzasadnienia decyzji [...]WINB z dnia [...] czerwca 2013 r., z którego wynika, że działalność polegająca na wyrobie nagrobków z cała pewnością jest działalnością uciążliwą dla działek sąsiednich. Przeprowadzona kontrola wykazała, że hałas powodowany pracą zakładu jest uciążliwy przy otwartych oknach, a hałas i zapylanie przenikające do środowiska powodowane funkcjonowaniem zakładu kamieniarskiego nie pozwala na korzystanie z działki (odwołującego się) we właściwy sposób oraz uniemożliwia swobodne wietrzenie pomieszczeń mieszkalnych, co w istotny sposób zakłóca spokój i funkcjonowanie nieruchomości przy ul. P. [...] w C. Organ wskazał ponadto, że kanał betonowy nie jest obiektem budowlanym dlatego powinny mieć zastosowanie przepisy wskazane w art. 50-51 Prawa budowlanego. Organ stwierdził, że wprawdzie obecnie na nieruchomości inwestycyjnej brak jest uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego, ale PINB był w posiadaniu pisma Prezydenta Miasta C., który wyraźnie stwierdził, że przedmiotowa inwestycja nie ma charakteru nieuciążliwego. [...]WINB podkreślił, że z punktu widzenia planowania przestrzennego funkcjonowanie sporna inwestycja koliduje z funkcjami występującymi na tym terenie a zatem zostały naruszone podstawowe zasady ładu przestrzennego, co uzasadnia przeprowadzenie postępowania w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Przytoczył zasady dotyczące prowadzenia postępowania naprawczego, którego ideą jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wskazał, że w toku tego postępowania organ nadzoru budowlanego winien ustalić, czy przeprowadzone roboty są zgodne z przepisami prawa oraz ewentualnie jakie czynności należy podjąć, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem W przypadku ustalenia, że nie jest możliwe doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem lub też strona nie przejawi koniecznej w tym kierunku inicjatywy, organ ma obowiązek nakazać zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Organ zwrócił uwagę również na opieszałe działanie organu I instancji przy wydaniu decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. rozstrzygnięcie wniósł A.S. Zarzucił naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezasadne uchylenie decyzji PINB w C. z dnia [...] lutego 2014 r. Wskazał, że postępowanie wyjaśniające dotyczące przedmiotowego kanału było prowadzone w 2005 roku. i stosując się do zaleceń postanowienia PINB z dnia [...] sierpnia 2005 r. przedłożył projekt zagospodarowania działki oraz inwentaryzację powykonawczą kanału betonowego wraz z ekspertyzą o zdatności do użytkowania i wykonania zgodnie ze sztuką budowlaną. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwanej dalej p.p.s.a.). Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r., którą organ uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] lutego 2014 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego w sprawie wybudowanego kanału betowego. Podstawą zaskarżonej decyzji jest przepis art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podkreślić należy, że Kodeks postępowania administracyjnego wyraźnie wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Jak wynika z akt sprawy organ I instancji umarzając postępowanie administracyjne w sprawie kanału betonowego nie przeprowadził właściwego postępowania wyjaśniającego, nie ustalił stanu faktycznego, a następnie na podstawie niekompletnego materiału dowodowego wydał decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego naruszając tym samym przepisy prawa materialnego poprzez ich niezastosowanie. Trafnie organ odwoławczy stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie brak było podstaw do przyjęcia, przez organ I instancji, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej, co do istoty. Podjęcie zatem decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dawało podstawy organowi odwoławczemu do wydania decyzji kasacyjnej. Sytuacja taka nie może być sanowana w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie dowodowe w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, gdyż nie mieści się to w zakresie jego kompetencji. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości uzasadniało wydanie decyzji kasacyjnej powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia, stosownie do obowiązku wskazanego w art. 138 § 2 zdanie drugie, wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że wykonał zalecenia organu zawarte w postanowieniu z [...] sierpnia 2005 r., Sąd zauważa, że rzeczywiście postępowanie w sprawie wybudowanego kanału betonowego prowadzone od 2005 r. toczyło się na podstawie Prawa budowlanego z 1974 r., w trakcie którego organ I instancji wydał postanowienie, nakładające na skarżącego przedłożenie dokumentacji, które miało zmierzać do legalizacji wykonanych robót budowlanych. Postępowanie zostało zakończone decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie m.in. spornej inwestycji. Ale ta decyzja była dotknięta wadą nieważności; stwierdzając jej nieważność, organ nadzoru zarzucił m.in. niewłaściwe zastosowanie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. zamiast przepisów ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Na tej podstawie organ I instancji w dniu [...] listopada 2013 r. umorzył postępowanie prowadzone na podstawie ustawy Prawo budowlane z 1974 r. i w tej samej dacie wszczął z urzędu postępowanie w sprawie kanału betonowego już na podstawie obowiązującej w dacie wszczęcia postępowania ustawy z 1994 r. Złożenie zatem w 2005 r. dokumentów jest bez znaczenia w postępowaniu prowadzonym obecnie. Z tych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., należało oddalić skargę jako niezasadną.