II SA/Ke 852/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 listopada 2014 r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz W. D. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzją z dnia [...], po rozpatrzeniu odwołania W. D. od decyzji Wójta Gminy z dnia [...], nakazującej W. D. jako posiadaczowi usunięcie: a). z działki nr ewid. [...] obręb [...] wszelkich odpadów o kodach: 15 01 02, 15 01 04, 15 01 10*, 15 01 11*, 16 01 04*, 16 01 17, 16 01 18, 16 01 1[...], 16 01 [...][...], 17 02 01, b). z działki nr ewid. [...] obręb [...] wszelkich odpadów o kodzie 17 05 04, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że na podstawie oględzin organ I instancji ustalił, że na nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...] w miejscowości [...], pozostającej we władaniu W. D. , znajdują się odpady w postaci: 15 01 02 – opakowania z tworzyw sztucznych, 15 01 04 – opakowania z metali, 15 01 10* - opakowania zawierające pozostałości substancji niebezpiecznych lub nimi zanieczyszczone, 15 01 11* - opakowania z metali zawierające niebezpieczne porowate elementy wzmocnienia konstrukcyjnego (np. azbest), włącznie z pustymi pojemnikami ciśnieniowymi, 16 01 04* - zużyte lub nienadające się do użytkowania pojazdy, 16 01 17 – metale żelazne, 16 01 18 – metale nieżelazne, 16 01 1[...] – tworzywa sztuczne, 16 01 [...][...] – inne nie wymienione odpady, 17 02 01 - drewno, 17 05 04 - gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03, przy czym na działce nr [...] znajdował się wyłącznie odpad w tej ostatniej postaci. W ocenie organu, w świetle dowodów zebranych w toku postępowania bezspornie ustalono, że posiadaczem tych odpadów jest W. D., który nie posiada formalnego zezwolenia na składowanie odpadów na wymienionych działkach. Podczas oględzin stwierdzono również, że magazynowane są na tych działkach również różne frakcje kruszyw, powstałych w wyniku procesu przeróbki kopaliny wydobywanej ze złoża "..." w miejscowości [...], w zakładzie przeróbczym na działce nr [...]. Z uwagi na to, że są to produkty procesu przeróbki wapienia, które są zbywane przez przedsiębiorcę jako gotowy produkt, nie stanowią odpadów w myśl przepisów ustawy o odpadach. Kolegium przytoczyło treść przepisów art. 26 ust. 1, 2, 4, 5 i 6, art. 3 ust. 3 pkt 1[...] ustawy o odpadach oraz art. 3 pkt 44 ustawy o ochronie środowiska stwierdzając, że zgodnie z nimi posiadaczem odpadów, któremu można w drodze decyzji nakazać usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, jest ich wytwórca lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej będąca w posiadaniu odpadów. Przepisy te ustanawiają również domniemanie, wedle którego władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Władający powierzchnią ziemi może natomiast zwolnić się od odpowiedzialności za odpady tylko wykazując, że odpadem włada lub władał faktycznie inny podmiot. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, odpadem jest każda substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Katalog odpadów określa natomiast rozporządzenie Ministra Środowiska z 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. Nr 112/01 poz. 1206), mające w sprawie zastosowanie na podstawie art. 250 ustawy o odpadach. Organ II instancji powołał się również na treść art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach (Prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia.) oraz stwierdził, że ponieważ W. D. nie posiadał zezwolenia, o jakim mowa w tym przepisie, to nie miał prawa magazynować na terenie działek nr [...] i [...] w miejscowości [...] jakichkolwiek odpadów. Dlatego należało nakazać mu jako posiadaczowi tych odpadów w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia prawomocnej decyzji, ich usunięcie z tych działek, jako miejsc nieprzeznaczonych do ich magazynowania i składowania. Organ przypomniał również, że decyzja z art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach wydawana jest z urzędu i ma charakter obligatoryjny. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożył W. D.., wnosząc o uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wójta Gminy z dnia [...]. Decyzji tej skarżący zarzucił obrazę przepisów postępowania zawartych w art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., poprzez brak rzeczywistego wyjaśnienia, czy obiekty znajdujące się na nieruchomościach oznaczonych jako działki nr [...] i [...] rzeczywiście stanowiły odpady w rozumieniu ustawy o odpadach oraz czy w ogóle do w/w obiektów miały zastosowanie przepisy ustawy o odpadach. Zarzucił też obrazę przepisu art. [...]8 § 1 pkt 2 kpa poprzez podjęcie przez organ II instancji rozstrzygnięcia merytorycznego dotyczącego decyzji Wójta Gminy, podczas gdy w tym konkretnym zakresie podjęcie rozstrzygnięcia wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego praktycznie w całości. Trzeci zarzut dotyczył naruszenia przepisu art. 15 kpa przez to, że organ II instancji dokonując rozstrzygnięcia merytorycznego sanował wadliwe postępowanie organu I instancji naruszające np. art. 7, 11 i 107 § 3 kpa. W uzasadnieniu pierwszego zarzutu skargi W. D. przypomniał, że w toku postępowania podkreślał, że wszystkie zlokalizowane na działce nr [...] elementy nadają się do ponownego użytku zgodnie z ich przeznaczeniem, nie planuje pozbycia się ich, zamierza dalej je wykorzystywać, w związku z czym nie są odpadem. Dotyczyło to zarówno konstrukcji stalowych, konstrukcji przesiewaczy, jak i pustych tzw. big-bagów. Natomiast złom stalowy, którego zamierza się pozbyć był magazynowany na działce nr 8. Wójt Gminy nie wyjaśnił również, jakim konkretnie przedmiotom należy przypisać kod 16 01 [...][...] i 17 02 01. Odnośnie gleby i ziemi zarzucił organowi I instancji, że nie wyjaśnił, czy do tych składników mają zastosowanie przepisy ustawy o odpadach. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 2 tej ustawy, nie stosuje się jej do gruntów. Do kategorii odpadów 17, do której organ zakwalifikował glebę i ziemię, zalicza się odpady z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej. Wątpliwości tych nie wyjaśnił również organ II instancji, skupiając się głównie na wykazaniu, kto jest posiadaczem w/w obiektów, choć skarżący w ogóle nie podnosił tej kwestii. Skarżący zarzucił też, że konieczne było w sprawie przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, w związku z czym Kolegium powinno uchylić zaskarżoną decyzję do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 kpa. Wydanie w tych okolicznościach decyzji merytoryczno-reformacyjnej oznaczałoby sanowanie wadliwej decyzji pierwszo instancyjnej i naruszało zasadę dwuinstancyjności zawartą w art. 15 kpa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i lit. c) p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że decyzja SKO z dnia [...] została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem sprawy było nakazanie posiadaczowi odpadów ich usunięcia z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Materię tą regulują przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, zwanej dalej ustawą o odpadach (Dz. U. 2013.21). Ustawa ta w przepisie art. 26 ust. 1 i 2 przewiduje, że posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. 2. W przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami. Wskazując ten przepis jako podstawę prawną decyzji utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją, organ II instancji powołał się również na przepis art. 41 ust. 1 wymagający uzyskania zezwolenia na prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów, wywodząc, że "W. D. nie posiada takiego zezwolenia, wobec czego nie miał prawa magazynować na terenie działek nr ewid. [...] i [...] jakichkolwiek odpadów". Ustalenie, że na w/w działkach znajdują się odpady organy podjęły na podstawie oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji. Nieścisłości i niekonsekwencje terminologiczne widoczne w przytoczonym fragmencie uzasadnienia zaskarżonej decyzji wymagają przypomnienia legalnych definicji pojęć używanych w zastosowanych w sprawie przepisach. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o odpadach, przez magazynowanie odpadów rozumie się czasowe przechowywanie odpadów obejmujące: a) wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę, b) tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów, c) magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów. Przetwarzanie odpadów to z kolei procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwienie (art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy o odpadach). Zbieranie odpadów natomiast, to ich gromadzenie przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o którym mowa w art. 3 pkt 5 lit. b. Pojęcie magazynowania odpadów zostało uściślone w rozdziale 7 ustawy o odpadach, gdzie wyjaśniono też, w jakich sytuacjach i przez jaki okres magazynowanie może mieć miejsce. Zgodnie z art. 25 ust. 3 ustawy o odpadach, magazynowanie odpadów jest prowadzone wyłącznie w ramach wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów. Odpady, z wyjątkiem przeznaczonych do składowania, mogą być magazynowane, jeżeli konieczność magazynowania wynika z procesów technologicznych lub organizacyjnych i nie przekracza terminów uzasadnionych zastosowaniem tych procesów, nie dłużej jednak niż przez 3 lata (art. 25 ust. 4). Z przytoczonymi definicjami powiązane są wymogi warunkujące uzyskiwanie zezwoleń na działalność dotyczącą odpadów. Nie każdy bowiem rodzaj aktywności polegającej na wytwarzaniu odpadów i gospodarowaniu nimi wymaga uzyskania zezwolenia. Stosownie do treści art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach, prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia, przy czym art. 45 ust. 1 wymienia przypadki, w których zwalnia się z obowiązku uzyskania takiego zezwolenia. Jak wynika z przytoczonych przepisów, magazynowanie odpadów nie wymaga uzyskania zezwolenia i może być prowadzone również w ramach wytwarzania odpadów, przy czym w sytuacji, gdy konieczność magazynowania odpadów wynika z procesów organizacyjnych i nie przekracza terminów uzasadnionych zastosowaniem tych procesów, nie dłużej niż przez 3 lata, odpady nieprzeznaczone do składowania mogą być magazynowane. Wbrew obowiązkom wynikającym z art. 7 i 77 § 1 kpa organy administracji obu instancji zaniechały dokonania jakichkolwiek ustaleń wskazanych wyżej okoliczności. Nie ustaliły w szczególności, czy stwierdzone w czasie oględzin w dniu 21 października 20[...] r. i 14 stycznia 2014 r. substancje i przedmioty, rzeczywiście były na działkach nr ewid. [...] i [...] zbierane bądź przetwarzane, czy też może były tylko magazynowane w warunkach, o jakich mowa w art. 25 ust. 3 i 4 ustawy o odpadach. Jeżeli by tak bowiem było, to nie mogłoby w sprawie dojść do wydania decyzji nakazującej posiadaczowi tych odpadów ich usunięcie z miejsca nieprzeznaczonego do ich magazynowania, skoro takie magazynowanie byłoby prowadzone na terenie, do którego posiadacz odpadów ma tytuł prawny (art. 25 ust. 2 ustawy o odpadach) i w ramach wytwarzania tych odpadów. Mimo zgłoszonych już w toku postępowania przed organem I instancji, a także w odwołaniu zarzutów co do charakteru i rodzaju substancji i przedmiotów stwierdzonych na działkach nr [...] i [...], organy administracji nie ustaliły w sposób jednoznaczny, jakie konkretnie substancje i przedmioty zostały zgromadzone na tych działkach, przez co nie da się zweryfikować, czy zostały one prawidłowo zakwalifikowane jako odpady oraz czy zostały zakwalifikowane do właściwych grup, podgrup i rodzajów odpadów, o jakich mowa w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. Nr 112/01 poz. 1206). Należy zauważyć, że ustalenia organów w tym zakresie zostały sprowadzone do przytoczenia szeregu kodów odpadów i przypisanych im przez ustawodawcę rodzajów odpadów, co w żadnym razie nie pozwala na weryfikację ustaleń organów. Konsekwencją braku powyższych ustaleń jest również niemożliwość weryfikacji twierdzeń stron co do tego, czy rzeczywiście wszystkie zalegające na działce nr [...] i [...] przedmioty i substancje stanowią odpady w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach. Aczkolwiek ustawowa definicja odpadów zawarta w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach dość szeroko zakreśla ramy substancji i przedmiotów kwalifikowanych jako odpady, to jednak nie jest to katalog nieograniczony. Nie można bowiem mieć wątpliwości, że poza katalogiem substancji i przedmiotów, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany (art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach), istnieje szereg substancji i przedmiotów, których nie można zaliczyć do żadnej z tych grup. Przy ujawnionych w sprawie wątpliwościach co do kwalifikacji stwierdzonych w czasie oględzin na działce skarżącego nr [...] i [...] substancji i przedmiotów jako odpadów, obowiązkiem organu było ustalenie, do której z tych trzech grup dany przedmiot lub substancję kwalifikuje i dlaczego. Takiego ustalenia jednak w sprawie zabrakło, co uniemożliwia Sądowi prześledzenie toku rozumowania organu i jego weryfikację. W okolicznościach sprawy szczególne wątpliwości może wywoływać zakwalifikowanie jako odpadu niektórych ze stwierdzonych w czasie oględzin na działce skarżącego przedmiotów. Chodzi tu o tzw. "big-bagi", czyli puste opakowania po substancji "ad-blue", które według twierdzeń skarżącego nie są odpadem, gdyż wymienia się je na pełne. Podobne wątpliwości mogą dotyczyć widocznych na zdjęciach z oględzin, a także opisanych w protokole z tych oględzin beczek po olejach, drewnianych palet, czy też części maszyn. Kolejna wątpliwość dotyczy tego, rzeczywiście przedmiotem postępowania mogły być odpady, którym w decyzji organów przypisano kod 16 01 [...][...], tj. inne odpady niewymienione w grupie odpadów 16 "Odpady nieujęte w innych grupach" i podgrupie 16 01 "Zużyte i nienadające się do użytkowania pojazdy (włączając maszyny pozadrogowe), odpady z demontażu, przeglądu i konserwacji pojazdów (z wyłączeniem grup [...] i 14 oraz podgrup 16 06 i 16 08), skoro organy nie wyjaśniły, co konkretnie miałoby się mieścić w tej grupie. Nie można natomiast zgodzić się z zarzutami skargi dotyczącymi wątpliwości co do tego, czy do gleby i ziemi stwierdzonych na działce nr [...] w ogóle mogą mieć zastosowanie przepisy ustawy o odpadach. Wątpliwości skarżącego wynikały z treści art. 2 ustawy o odpadach, który to przepis określa substancje i przedmioty będące odpadami, do których jednak nie stosuje się przepisów ustawy o odpadach. W art. 2 pkt 2 ustawy wskazano w szczególności na grunt w pierwotnym położeniu (w miejscu), w tym niewydobytą zanieczyszczoną glebę, i budynki trwale związane z gruntem. Z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu [...] wynika, że na działce nr [...] znajduje się: błoto, nasyp z humusu, błoto zebrane z dróg na terenie zakładu oraz zbrylona część frakcji 0-4 zgromadzonej tymczasowo. Takie stwierdzenia wskazują, że substancje znajdujące się w dacie oględzin na działce nr [...] nie mieszczą się w kategorii określonej w art. 2 pkt 2 ustawy o odpadach, ponieważ nie stanowią gruntów w pierwotnym położeniu. Z braku wystarczających ustaleń nie można też stwierdzić, czy substancje stwierdzone na działce nr [...] położonej w miejscowości [...] mogą być zakwalifikowane do którejś z pozostałych wymienionych w art. 2 kategorii odpadów, w szczególności określonych w punktach 3 i 11. Bez takich ustaleń nie można jednak twierdzić, jak chciałby skarżący, że do substancji stwierdzonych na działce nr [...], przepisy ustawy o odpadach w ogóle nie mają zastosowania. Wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, spowodowały konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, która obciążona była analogicznymi wadami, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). p.p.s.a. Rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji ustali w pierwszym rzędzie precyzyjnie, jakie substancje i przedmioty znajdujące się na działkach nr [...] i [...] położonych w miejscowości [...] stanowią odpady w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach, do jakiej ewentualnie grupy, podgrupy i rodzaju odpadów opisanych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. można je zaliczyć i dlaczego. Organ wyjaśni też, czy niektóre z ewentualnie zidentyfikowanych odpadów mieszczą się w którejkolwiek z kategorii substancji i przedmiotów określonych w art. 2 ustawy o odpadach, do których przepisów tej ustawy w ogóle się nie stosuje. Organ zwróci przy tym szczególną uwagę na substancje opisane w art. 2 pkt 2, 3 i 11 tej ustawy. Następnie organ wyjaśni, czy ewentualnie stwierdzone na działkach skarżącego odpady, rzeczywiście są składowane lub magazynowane w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach, w miejscach do tego nieprzeznaczonych oraz czy ich ewentualne magazynowanie nie jest dopuszczalne w myśl art. 25 ust. 2, 3 i 4 ustawy o odpadach. Organ zwróci przy tym uwagę na wynikające z przepisów ustawy o odpadach istotne różnice terminologiczne pomiędzy pojęciami zbierania odpadów, przetwarzania odpadów, magazynowania odpadów i składowania odpadów. W zależności od wyniku dokonanych ustaleń organ wyda stosowne rozstrzygnięcie mając na względzie wszystkie przedstawione wyżej uwagi i eliminując dotychczasowe naruszenia prawa. Swoje rozstrzygnięcie następnie uzasadni w zgodzie z wymogami, o jakich mowa w art. 107 § 1 i 3 kpa, skupiając się przede wszystkim na okolicznościach w sprawie spornych, bądź wątpliwych. Orzeczenie zawarte w punkcie II wyroku zostało wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a. Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 457 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.