I OSK 1056/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 listopada 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 785/14 w sprawie ze skargi K.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 785/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę K.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Trzcianki z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Burmistrz Trzcianki przyznał K.Z. zasiłek stały od dnia 1 lutego 2014 r. do dnia 28 lutego 2016 r. w kwocie 189,75 zł miesięcznie oraz objął go ubezpieczeniem zdrowotnym w wysokości 9,00% kwoty zasiłku stałego w okresie pobierania świadczenia. Utrzymując zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy, decyzją z [...] kwietnia 2014 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile wskazało, że z wywiadów środowiskowych przeprowadzanych zarówno w niniejszej sprawie, jak i innych postępowaniach dotyczących świadczeń z pomocy społecznej dla skarżącego oraz G.M. wynika, iż pozostają oni od wielu lat w konkubinacie, zamieszkują wspólnie, razem z matką G.M. i jej synem, ponoszą także wspólnie koszty związane z codziennym utrzymaniem. Zdaniem Kolegium okoliczności sprawy wskazują bez wątpienia, iż prowadzą oni wspólne gospodarstwo domowe i winni być traktowani jako rodzina, a z dokumentów zebranych w sprawie wynika, że w styczniu 2014 r. dochodem rodziny były: zasiłek stały w kwocie 379,50 zł i zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153,00 zł, wypłacane G.M., zatem łączny dochód wynosił 532,50 zł. w przeliczeniu na osobę – 266,25 zł. Kolegium stwierdziło, że skoro w myśl art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej kryterium dochodowe na osobę w rodzinie wynosi 456,00 zł, to różnica między tym kryterium, a dochodem na osobę w rodzinie wynosi 189,75 zł, co wyznacza wysokość zasiłku stałego zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał: W sytuacjach wątpliwych, czy mamy do czynienia z osobą samotnie gospodarującą, czy prowadzącą gospodarstwo z osobami wspólnie zamieszkującymi, powinien rozstrzygać wywiad środowiskowy. To pracownik przeprowadzający wywiad jest najwłaściwszą osobą do oceny rzeczywistej odrębności gospodarstw, w szczególności tego, czy osoby mające ten sam adres zamieszkania nie zaspokajają wzajemnie swoich potrzeb, nie ponoszą wspólnych wydatków, nie czerpią wzajemnych korzyści, nie przyczyniają się do funkcjonowania tworzonej przez nich wspólnoty, nie zarządzają czymś wspólnie. Podstawą kwestionowanego rozstrzygnięcia organów był rzetelnie przeprowadzony wywiad środowiskowy i wynikające z niego umotywowane wnioski pracownika socjalnego o prowadzeniu przez skarżącego i G.M. wspólnego gospodarstwa. Sam skarżący, jak i G.M., zgodnie wskazują na fakt wspólnego zamieszkiwania w jednopokojowym mieszkaniu, na sprawowanie opieki przez skarżącego, wyrażające się np. w pomocy w załatwieniu opału, wszelkich naprawach, sprzątaniu, malowaniu, we wspólnym robieniu zakupów, wspólnych wizytach u lekarzy, w szpitalach. Takie stałe współdziałanie w sprawach życia codziennego uznane winno być za prowadzenie wspólnego gospodarstwa. Obok stałej opieki nad G.M. także warunki lokalowe skarżącego (wspólne zajmowanie części jednego pokoju) wskazują na istnienie wspólnego gospodarstwa. W związku z powyższym uznać należało, że organy orzekające w przedmiotowej sprawie poczyniły prawidłowe ustalenia i zasadnie przyjęły, że K.Z. jest osobą pozostającą w rodzinie w rozumieniu art. 6 pkt 6 ustawy o pomocy społecznej. Tym samym prawidłowo obliczona została wysokość przyznanego mu zasiłku stałego. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł K.Z., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zarzucając Sądowi naruszenie: 1. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji i oddalenie skargi, pomimo wystąpienia innych naruszeń przepisów postępowania, mających wpływ na wynik postępowania, tj. nieuwzględnienie przez Sąd w skarżonej decyzji naruszenia przepisów postępowania administracyjnego: – art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez pominięcie w toku sprawy szeregu dowodów, co poskutkowało wydaniem decyzji opartej na błędnie określonym stanie faktycznym, tj. uznanie, że skarżący i G.M. prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, – art. 9 k.p.a. poprzez niepoinformowanie skarżącego o znaczeniu wykorzystywanych w przepisach terminów, w szczególności poprzez niewyjaśnienie terminu "rodzina" w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej, co poskutkowało wprowadzeniem skarżącego w błąd i błędnym wypełnieniem przez niego formularzy stanowiących podstawę dla przyznania zasiłku celowego, – art. 10 k.p.a. poprzez zupełne pominięcie przez organy aktualnych twierdzeń skarżącego w toku sprawy i oparcie decyzji [...] lutego 2014 r. na oświadczeniu złożonym w dniu 20 lutego 2013 r. – nieaktualnym, na co w toku sprawy wskazywał skarżący, – art. 37 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6 pkt. 14 ustawy o pomocy społecznej poprzez przyjęcie, że pomimo braku przesłanki wspólnego gospodarowania zasiłek stały został skarżącemu przyznany w wysokości określonej według zasad dla osób wspólnie gospodarujących, – art. 100 ust. 1 in principio u.p.s., poprzez dokonanie arbitralnej oceny sytuacji i wydanie decyzji na zasadach uznania administracyjnego, mimo iż decyzja w sprawie zasiłku stałego ma charakter związany, co doprowadziło do pozbawienia skarżącego przysługującego mu uprawnienia, a także poprzez usunięcie powstałych w sprawie, uzasadnionych wątpliwości w sposób ewidentnie zmierzający do pokrzywdzenia skarżącego, 2. art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 Kodeksu postępowania cywilnego, poprzez niepowołanie w sprawie żadnych dodatkowych dokumentów oraz niezbadanie w jakimkolwiek zakresie stanu faktycznego, pomimo istnienia w sprawie uzasadnionych wątpliwości, co do istotnych elementów stanu faktycznego, tj. zasadności uznania za podstawę wydania skarżonej decyzji oświadczenia skarżącego złożonego rok przed wydaniem decyzji, co zarazem stanowi naruszenie granic swobodnej oceny dowodów poprzez dokonanie oceny stanu faktycznego w sposób sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego oraz późniejszymi oświadczeniami stron. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Artykuł 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718), dalej jako "p.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie naruszył przepisów wskazanych w jej podstawach. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą naruszenia przepisów postępowania, a także prawa materialnego – ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, przy czym wszystkie dotyczą w istocie jednej kwestii – niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego i przyjęcia, że K.Z. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z G.M., zatem dochód przyjęty jako dochód rodzinny rzutuje na wysokość zasiłku stałego. Decyzja w przedmiocie zasiłku stałego nie jest decyzją wydawaną w ramach uznania administracyjnego, bowiem kryteria przyznawania są ściśle określone, zatem przysługuje ten zasiłek wówczas, gdy przesłanki wskazane w art. 37 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zostały spełnione, a przyznawany jest w wysokości wskazanej w art. 37 ust. 2 i 3 tej ustawy. W sprawie jej istotą jest czy prawidłowo ustalono w postępowaniu administracyjnym, że skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe, a nie jednoosobowe. Sprawa zasiłku stałego, załatwiona decyzjami zaskarżonymi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, będąca przedmiotem niniejszej skargi kasacyjnej, nie jest jedyną, prowadzoną przez organ pomocy społecznej – Burmistrza Trzcianki, sprawą dotyczącą przyznawania tej pomocy G.M. i innym członkom jej rodziny przez ten organ. Sytuacja skarżącego znana jest organom pomocy, a wynika z wywiadów środowiskowych, przeprowadzanych przed wydaniem rozstrzygnięć w sprawach z pomocy społecznej. Wywiady środowiskowe są tymi ustaleniami, z których wynika sytuacja mieszkaniowa, rodzinna występującego o pomoc społeczną. To na podstawie tych wywiadów pracownicy socjalni je przeprowadzający oceniają stan sprawy. W niniejszej sprawie z przeprowadzonego w niej, jak i w innych postępowaniach dotyczących udzielania pomocy społecznej G.M., wywiadu środowiskowego wynika sytuacja skarżącego kasacyjnie K.Z. Mieszkanie, w którym zamieszkuje składa się z jednego pokoju, kuchni i łazienki, mieszkają w nim cztery osoby – G.M., jej matka, do której należy mieszkanie, syn i K.Z. Zamieszkiwanie skarżącego w tym mieszkaniu wynika, jak ustalili pracownicy socjalni, z trwającego od kilku lat konkubinatu między nim a G.M. Zgodzić należy się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu, że wywiad środowiskowy przeprowadzony w postępowaniu i wnioski wyciągnięte z oglądu sytuacji przez pracowników socjalnych są rzetelne. Te dowody obrazują stan sprawy w sposób niebudzący wątpliwości. Cała dokumentacja sprawy, tj. inne dowody obok wywiadu środowiskowego pozwoliły na uznanie, że stan sprawy został wyjaśniony w sposób odpowiadający wymogom procedury administracyjnej – art. 7, 77 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny miał pełne podstawy do uznania, że materiał ten jest wystarczający, że postępowanie organów nie naruszało praw skarżącego, zatem nie miał też podstaw do żądania innych dokumentów czy przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, jak tego chce skarga kasacyjna. Zasadnie, w świetle akt sprawy, Wojewódzki Sąd uznał, że decyzje w sprawie zasiłku stałego dla K.Z. ustalające jego wysokość jako różnicę między kryterium dochodowym, a dochodem rodziny – tj. G.M. i skarżącego, są zgodne z przepisami. O wynagrodzeniu adwokata udzielającego pomocy prawnej z urzędu orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.