II OSK 426/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1346/14 o odrzuceniu skargi Gminy Łabowa na postanowienie Regionalnego Dyrektora Środowiska w Krakowie z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 21 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1346/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę Gminy Łabowa na postanowienie Regionalnego Dyrektora Środowiska w Krakowie z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Sąd I instancji wskazał, iż Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie pismem z dnia [...] lipca 2014r., działając w oparciu o art. 23 ust.5, art. 30 ust. 3, art. 33 oraz art. 25 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 2, art. 3 pkt 1, art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013r., poz. 627 ze zm.) odmówił uzgodnienia przedmiotowego projektu zmiany Studium uznając, iż ustalenia Studium mogą mieć negatywny wpływ na przyrodę obszaru chronionego krajobrazu poprzez złamanie nakazów na nim obowiązujących oraz mogą znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000. Organ wskazał również, iż od niniejszego uzgodnienia nie przysługuje środek odwoławczy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Gmina Łabowa. Strona zarzuciła rozstrzygnięciu naruszenie: przepisów prawa materialnego tj. art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16.04.2004r. o ochronie przyrody, poprzez uznanie, iż projekt zmiany Studium nie może zostać przyjęty, gdyż może on znacząco negatywnie oddziaływać na Obszar Natura 2000, pomimo braku wykazania w zaskarżonej odmowie uzgodnienia, jakie konkretne elementy składające się na projekt zmiany Studium mają znacząco negatywnie oddziaływać na Obszar Natura 2000, a nadto w czym ma się przejawiać owo znacząco negatywne oddziaływanie, a także przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 7, art. 8, art. 75 § 1. i art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 107 §1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako " k.p.a."). Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Sąd I instancji stwierdził, iż za niedopuszczalną uznać wypada skargę wniesioną wyłącznie przeciwko rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji. Ten wniosek płynie z przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a."), nakładających na skarżących obowiązek wyczerpania przysługujących im w toku instancji środków zaskarżenia. Wobec tego ustalenia podstawowym zadaniem Sądu była ocena charakteru prawnego działania zaskarżonego przez Gminę Łabowa. Sąd I instancji wyjaśnił, iż procedurę normującą zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zawierają regulacje u.p.z.p. Obowiązek współdziałania organu opracowującego projekt zmiany studium z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska wynika z art. 11 pkt 6 lit. j w związku z art. 27 u.p.z.p. W myśl treści tych unormowań wójt występuje o opinie dotyczącą rozwiązań przyjętych w projekcie studium do regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Normę przewidującą współdziałanie tych organów zawiera także art. 16 ust. 7 i art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Powyższe przepisy zobowiązują organ opracowujący zmiany aktów planistycznych, aby uzgodniły z właściwym miejscowo regionalnym dyrektorem ochrony środowiska zmiany tych planów, jeżeli mogą one wpływać negatywnie na strefy chronione przepisami u.o.p. tj. park krajobrazowy i obszar Natura 2000. Sąd I instancji wyjaśnił, iż z zestawienia tych przepisów płynie wniosek, że ustawodawca przewiduje dwie różniące się względem siebie formy współdziałania organów w ramach procedury dotyczącej studium. Jest nim tryb opinii oraz tryb uzgodnienia. Tryb sporządzenia opinii nie ma charakteru wiążącego w odróżnieniu od trybu przewidującego obowiązek uzgodnienia projektu studium. RDOŚ działa w trybie uzgodnienia w sytuacji określonej w art. 16 ust. 7 i art. 30 ust. 3 u.o.p. czyli wówczas gdy zmiany zawarte w projekcie studium lub jego części mogą mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku krajobrazowego, jego otuliny lub mogą mieć znacząco negatywny wpływ na obszar Natura 2000. W pozostałych sytuacjach, a więc w szczególności wówczas, gdy projekt nie ingeruje w wymienione obszary chronione, organ ochrony środowiska wyrażać będzie na temat projektu zmiany studium wyłącznie niewiążącą opinię. Sąd I instancji stwierdził, iż zaskarżona odmowa uzgodnienia jest postanowieniem, które należało wydać poprzez zastosowanie art. 106 k.p.a. Wynika to z jednoznacznego brzmienia art. 24 ust. 1 u.p.z.p. zgodnie z którym organy, o których mowa w art. 11 pkt 6 u.p.z.p., w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, opiniują i uzgadniają, na swój koszt projekt studium. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. Sąd I instancji podkreślił, iż konsekwencją przyjęcia założenia wyczerpującego unormowania procedury legislacyjnej dotyczącej zmian studium w u.p.z.p. jest konieczność stosowania do form współdziałania przewidzianych w przepisach u.o.p., a przeprowadzanych przez RDOŚ przepisu art. 106 § 1 k.p.a. Wobec tego nie sposób pominąć, że w świetle art. 106 § 5 k.p.a., uzgodnienie o którym mowa może stanowić przedmiot zażalenia zaś organem właściwym do jego rozpatrzenia jest Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Jest to organ wyższego stopnia w stosunku do RDOŚ co wynika z art. 127 ust. 3 ustawy z 3.10.2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 91 pkt 1a ustawy z 16.04.2004r., o ochronie przyrody. Wobec powyższego Sąd I instancji uznał, że strona skarżąca nie wyczerpała przewidzianego prawem środka zaskarżenia, przedmiotem skargi do WSA w Krakowie czyniąc uzgodnienie dokonane przez RDOŚ. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę do Sądu można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie reprezentowany przez radcę prawnego. Postanowienie zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: - niewłaściwe zastosowanie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i odrzucenie skargi, z powołaniem się na brak wyczerpania przewidzianego prawem środka zaskarżenia, tj. wystąpienia do właściwego organu z zażaleniem, podczas gdy prawo nie przewiduje w niniejszej sprawie tego trybu. Wskazując na powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego i rozpoznania Sadowi I instancji i rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 182 § 1 i § 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż proces uchwalania studium jest procesem planistycznym, procesem tworzenia prawa, a nie postępowaniem prowadzonym w celu załatwienia indywidualnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej, której adresatem jest strona postępowania administracyjnego. W związku z powyższym stosowanie k.p.a. jest uprawnione wyłącznie wtedy, gdy ustawodawca wyraźnie odsyła do przepisów k.p.a. Nadto wskazano, iż żaden przepis ustawy o ochronie przyrody nie wskazuje, w jakim trybie powinno być dokonywane uzgodnienie. Ustawa o ochronie przyrody nie odsyła do art. 106 k.p.a., nie odsyła również do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można takiego odesłania domniemywać, jak uczynił to Sąd I instancji. Zdaniem RDOŚ w Krakowie art. 106 k.p.a. nie ma zastosowania do uzgodnień projektów studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin dokonywanych na podstawie art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. W ocenie skarżącego organu nie ma podstaw na odwoływanie się do art. 106 k.p.a. poprzez art. 24 ust. 1 w związku z art. 11 pkt 6 u.p.z.p. Art. 24 ust. 1 u.p.z.p. wskazujący, ze uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. odnosi się wyłącznie do uzgodnień, o których mowa w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, chyba że przepisy innych ustaw odsyłałyby wyraźnie do przepisów tej ustawy. Art. 11 ust. 6 u.p.z.p. dotyczy wydawania opinii (nie uzgodnień) przez regionalnych dyrektorów ochrony środowiska. W związku z powyższym art. 106 k.p.a. nie ma zastosowania do regionalnych dyrektorów ochrony środowiska ani w zakresie opiniowania studium na podstawie u.p.z.p. (w ramach swojej właściwości), ani w zakresie uzgadniania studium na podstawie art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Organ zwrócił uwagę, iż zgodnie z art. 24 ust. 1 u.p.z.p. tylko organy administracji publicznej, o których mowa w art. 11 pkt 6 u.p.z.p. dokonują uzgodnień projektów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w trybie art. 106 k.p.a. Przywołany artykuł obejmuje zarząd województwa i wojewodę. Tym samym dokonanie uzgodnienia z innymi niż ww. organami następuje w odrębnym trybie. Uzgodnienie projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska następuje na podstawie ustawy o ochronie przyrody, ponieważ przepisy ustawy o ochronie przyrody nie zawierają odrębnych regulacji dotyczących procedury uzgadniania, zastosowanie znajdą przepisy art. 89 i nast. ustawy z dnia 8 marca 1990r. samorządzie gminnym. W przedmiotowej sprawie akt administracyjny, wydany przez RDOŚ w Krakowie nie został wydany na zasadach określonych w k.p.a. ponieważ nie przewidują, tego właściwe przepisy prawa materialnego. W związku z powyższym skarga Gminy Łabowa na odmowę uzgodnienia projektu zmiany Studium winna zostać rozpoznana przez Sad I instancji, a nie podlegać odrzuceniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Łabowa reprezentowana przez radcę prawnego wniosła o jej oddalenie jako nie zawierającej uzasadnionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji. Podkreślić należy bowiem, iż procedura dotycząca uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego znalazła kompleksowe unormowanie w powołanej już ustawie z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym kolejność czynności wykonywanych przez wójta gminy, po podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia studium, zawarta została w przepisie art. 11. Jedną z takich czynności jest obowiązek uzyskania opinii o projekcie studium ze szczegółowo wskazanymi organami (art. 11 ust. 6 u.p.z.p.), przy jednoczesnym upoważnieniu burmistrza do zakreślenia terminu, nie krótszego niż 21 dni, do dokonania uzgodnień albo przedstawienia opinii przez te organy (art. 25 ust 1 u.p.z.p.). Sąd I instancji słusznie wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie, znaczenie ma również przepis art. 24 u.p.z.p. Zgodnie z ustępem 1 tego przepisu organy, o których mowa w art. 11 pkt 6 i 7 oraz art. 17 pkt 6, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, uzgadniają, na swój koszt, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. W myśl natomiast ust. 2 tegoż artykułu wójt, burmistrz albo prezydent miasta może uznać za uzgodniony projekt studium albo projekt planu miejscowego w przypadku, w którym organy, o których mowa w ust. 1, nie określą warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić, albo nie powołają podstawy prawnej uzasadniającej ich określenie. Zatem ustawodawca uregulował tryb wydawania opinii oraz dokonywania uzgodnienia projektu studium w trybie art. 106 k.p.a. z tego względu, że postępowanie planistyczne mające na celu sporządzenie i uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest postępowaniem jurysdykcyjnym, w którym występują strony postępowania w rozumieniu przepisów k.p.a. Ze względu na brak podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu związanym ze sporządzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także regulacje zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które modyfikują rozwiązania kodeksowe, uzgodnienie projektu planu miejscowego w trybie art. 106 k.p.a. ogranicza się do formy uzgodnienia oraz możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia organu uzgadniającego. Tak więc organ uzgadniający projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyraża swe stanowisko w formie postanowienia, które powinno zawierać: oznaczenie organu uzgadniającego projekt planu miejscowego, datę wydania, oznaczenie organu sporządzającego projekt planu miejscowego, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o prawie do wniesienia zażalenia oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania postanowienia. Postanowienie w przedmiocie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinno zostać doręczone wójtowi (burmistrzowi lub prezydentowi miasta) na piśmie. Wójt (burmistrz lub prezydent miasta) może bowiem złożyć zażalenie na wskazane powyżej postanowienie. Należy w tym miejscu podnieść, że uzgodnienie aktu polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia, co następuje w trakcie postępowania dotyczącego wydania przedmiotowego aktu. Organ uzgadniający jest zazwyczaj podmiotem wyspecjalizowanym, a treść postanowienia uzgodnieniowego ma charakter wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne, przy czym na postanowienie wydane przez organ współdziałający służy zażalenie (art. 106 § 5 k.p.a.) i w konsekwencji na postanowienie rozpoznające zażalenie służy skarga do sądu administracyjnego. Wobec powyższego prawidłowa jest konkluzja Sądu I instancji wyrażona w zaskarżonym postanowieniu, iż konsekwencją przyjęcia wyczerpującego unormowania procedury legislacyjnej dotyczącej zmian studium w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest konieczność stosowania przepisu art. 106 § 1 k.p.a. do form współdziałania przewidzianych w przepisach ustawy o ochronie przyrody, a przeprowadzanych przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Zatem w świetle art. 106 § 5 k.p.a. uzgodnienie, o którym mowa, może stanowić przedmiot zażalenia, zaś organem właściwym do jego rozpoznania jest Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Jest to organ wyższego stopnia w stosunku do regionalnych dyrektorów ochrony środowiska, co wynika art. 127 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 91 pkt 1a ustawy o ochronie przyrody. Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 184 p.p.s.a.